政党执政文明与党政关系改革（2）

二、社会主义国家党政关系分析

所谓党政关系，就是政党与国家政权之间的关系。近代以来，党政关系的形成和发展，在资本主义国家已经历了二、三百年的历史过程。在社会主义国家也有了80多年的历史。这里，着重考察社会主义国家的党政关系。

1，社会主义国家党政关系的模式

1917年，随着俄国十月革命的胜利，世界上出现了第一个社会主义国家和第一个执政的共产党，产生了新的社会主义国家党政关系。20世纪40年代后，社会主义由苏联一国变为世界多国，在东欧、亚洲、北美洲更为广大的范围达到15个国家，形成了与西方国家不同的社会主义国家党政关系。这种社会主义国家的党政关系，基本上以“苏联模式”为样榜。经历了七、八十年的历史发展，“苏联模式”的社会主义国家党政关系，暴露出很大的弊端，终于难以驾驭国家经济、政治、文化的发展，在1989--1991年包括苏联在内的10个社会主义国家遭致覆亡。而在中国等社会主义国家，则进行了持久、深入的政治改革。

恩格斯指出：“我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种形式下，才能取得统治。”[9] 他还说：“共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式。”[10] 社会主义国家借鉴资本主义国家的现成的政治形式，明确宣称实行民主共和政体，国家的权力属于人民。分析社会主义国家的党政关系，首先必须弄清楚社会主义国家的政权结构和功能，然后了解党在政权中的地位和作用。

十月革命后俄国称为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国。苏维埃（俄文совет的音译）即会议或代表会议之意，表明国家的权力属于全国人民，人民选出自己的代表，由他们主要采取会议的工作方式管理国家。1922年，俄国的民族地区建立了一系列的苏维埃共和国，列宁认为它们和俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国一样，处于独立、平等的地位，因此，在自愿联合又保留每个共和国平等权力的基础上，成立了苏维埃社会主义共和国联盟，简称苏联。1924年、1936年、1977年分别产生了三部《苏联宪法》，苏维埃国家机关的结构得以确立、完善。根据《苏联宪法》的规定，苏联的国家机关是：（1）苏联最高苏维埃 最高权力机关；（2）苏联最高苏维埃主席团 苏联最高苏维埃的常设机构，行使苏联最高苏维埃闭会期间最高权力机关的职能；（3）苏联最高苏维埃常设委员会 苏联最高苏维埃的工作机关，设有16个常设委员会；（4）苏联人民委员会，1946年后改为苏联部长会议 苏联政府机关，下设政府各部；（5）苏联最高法院， 苏联最高审判机关，由苏联最高苏维埃选举产生，置于苏联最高苏维埃和最高苏维埃主席团之下；（6）苏联最高检察院， 苏联最高检察机关，总检察长由最高苏维埃任命，同样置于苏联最高苏维埃和最高苏维埃主席团之下。[11] 苏联的国家政权体系可以概括为，最高苏维埃主要行使立法权下的一府两院制。

再来分析苏联共产党与苏维埃国家政权的关系。苏联共产党是一党执政的政党。根据《苏联共产党章程》，党创造了苏维埃，党“是社会政治组织的最高形式，是苏维埃社会的领导力量和指导力量。”[12] 《苏联共产党章程》还规定，“在苏维埃、工会、合作社、和劳动者的其他群众性组织召开的代表大会、代表会议上，以及在这些组织由选举产生的机关中，凡是有党员三人以上的，应当成立党组。这些党组的任务是在非党群众中全面地加强党的影响和贯彻党的政策，……党组服从相当的党的机关：苏联共产党中央委员会、加盟共和国共产党中央、党的边疆区委会、州委会、专区委会、市委会、区委会。在一切问题上，党组必须严格地和始终不渝地遵循党的领导机关的决议。”[13] 在苏联军队中也设立党组织，保证在武装部队中贯彻党的政策。这样，苏联共产党实际上分成了两个部分，一个部分是党的自身独立的系统，另一部分是深入到国家政权、军队、工会、共青团、工厂和合作社等生产单位、其他社会组织中去的党组织，即在各级国家政权、军队和各种组织中建立党组。这些政权中的党组，必须服从政权外的相应层级的党组织，贯彻执行党的决议。由此可知，苏联共产党与苏维埃国家政权的关系是，党领导政，政服从于党。以苏联共产党和苏维埃的关系为例，苏联的党政关系如下图：

苏联共产党中央委员会------→苏联最高苏维埃党组、苏联最高苏维埃

加盟共和国与自治共和国----→加盟共和国与自治共和国最高苏维埃党组、

共产党中央委员会---------→加盟共和国和自治共和国最高苏维埃

中国社会主义国家的政权结构以及党与政权的关系，和苏联大体相同。中国实行共产党领导的多党合作与政治协商制度，共产党是执政党，《中华人民共和国宪法》指出，“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”[14] 《中国共产党章程》对共产党与国家政权的关系作了阐述，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”。“坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想这四项基本原则，是我们的立国之本。”[15] 中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导。在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。党组必须服从批准它成立的党组织领导。

2，社会主义国家党政关系的特点

第一，社会主义国家明确规定了共产党是执政党的法律地位。与西方国家所有的党地位平等，实行多党竞争、轮流执政的情况不同，社会主义国家在宪法里明确规定了共产党为惟一执政党的地位。因为共产党有了身为执政党的法律规定，共产党与国家政权形成长期的、稳定的领导与被领导的关系，例如在中央，共产党的上层和国家政权的上层是融为一体的。列宁指出：“作为执政党，我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体，现在是这样，将来也是这样”[16]。

中央层级上的党政是融合在一起的，中央之下的各级党组织和各级政权也是融合在一起的。执政党和政权融合，作为一种体现执政规律的现象，是无可厚非的，西方国家也是如此。但是，社会主义国家由于在宪法里明确规定了共产党是执政党，起领导作用，它和西方国家就有明显的区别：一是社会主义国家的“党政融合”是永久固定的，共产党要长期执政；西方国家的“党政融合”是变动不定的，可以互相替代。二是社会主义国家的“党政融合”不仅是党的干部出任政府官员，实行党政职务上的融合，而且党在国家政权中建立了组织，开展活动，和国家政权实行组织上的融合，党成为国家政权机构；西方国家的“党政融合”，只是党魁、干部个人担任政府要职，执政党不能到处都去，不能在政府、司法和军队，也不能在企业、公司、农场、文化等部门机构中建立组织，开展活动。虽然议会成为政党活动的场所，但是，议会里的政党本身并没有国家化、行政化，它不能给议会下指令，更不能凌驾于议会之上，只能为自身的党务和党的政治活动服务。

第二，社会主义国家的执政党采取了直接执政的方式。与西方国家执政党实行间接执政的方式不同，共产党是站在直接执政的位置上。列宁明确地说：“党是无产阶级的直接执政的先锋队，是领导者。”[17]

本来，列宁认为，革命胜利后成立的苏维埃政权，要按照马克思恩格斯总结巴黎公社经验得出的原则，朝着“人民管理制”[18]的发展方向，实行直接民主。但是，1917年时俄国的情况与巴黎公社不同，十月革命是由久经考验、经验丰富、组织严密的、强大的共产党发动的。虽然党提出了“全部政权归苏维埃”的口号和要求，但随着革命胜利，当苏维埃建立后，一旦权力重心转向国家机关，党的职能就会大大简化，任务就会大大减少，甚至在有些人说来，党会变的无足轻重，受到冷落，没有存在的必要。这是长期从事党务工作的职业革命家所不愿看到和难以割舍的，对于他们来说，他们习惯的是以党的组织工作方式进行国家管理。更为重要的是，在俄国这样经济文化落后的国家，走上社会主义道路，这是跨越资本主义制度“卡夫丁峡谷”的跳跃式发展，只有作为无产阶级的先锋队组织才能认识到的，而一般群众和无产阶级的一般组织很难自觉地去选择它、坚持它。如果由全体人民直接管理国家，或由所有的无产阶级组织管理国家，思想觉悟和文化水平都不可能保持社会主义的发展方向。所以，列宁承认，只有党才能领导社会主义国家，“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”[19]

列宁指出：“我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的决定，对于整个共和国都是必须遵守的”[20]。党的中央全会选出“政治局”和“组织局”，负责解决政治问题或组织问题，而“共和国的任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。”[21] 党直接管理国家大事，掌握人事分配大权，直接对国家政权做决定、下指示。为此，党自身成立了许多职能部。1919年，俄共党章作出规定：“为了进行党的各种特殊工作，可以设立专门的部（民族部、妇女工作部、青年工作部等等）。”[22] 1934年还增加了农业部、工业部、运输部、计划财政等纯经济职能部；到了70年代末，职能部已达25个，一般与政府的行政机构对口接轨，职能重叠，以便进行直接领导。

党对国家政权做出的决定、下的指示要得到国家政权的贯彻执行，必须要有相应的组织机构来支撑、保证，所以，党领导国家，不能只站在国家政权之外，党在保持自身强大的组织体系的同时，还必须进入国家政权。这样，共产党作为执政党形成了两个序列的组织形式，第一个序列是党的自身组织形式，即置身于国家政权之外的党组织；第二个序列是置身于国家政权机关内的组织形式。只有国家政权体系外的党和国家政权体系内的党紧密结合，政权体系内的党组织服从政权外的党组织，并对政权机关实行双重的领导，党才能成为国家机器的核心，控制整个国家和社会。可以说，这种直接执政的方式，是党政不分、以党代政的模式，或者说是毛泽东、邓小平曾经批评过的“以党治国”的模式。

第三，在社会主义国家的党政关系中，党的地位高于政的地位。从以上第二点可知，社会主义国家同时存在两套权力体系，即党的权力体系和国家权力体系。党的权力组织还深入国家政权机关，形成交叉现象。其权力运作的程序是，从党的权力体系到国家权力体系，具体地说，首先，党对国家权力作出决定；然后，由国家权力中的党组织加以传达贯彻；最后，由国家权力予以执行。它表现为如下的权力传递过程：

党的权力 → 国家权力中的党组织 → 国家权力

比较党政的地位，党权明显高过政权。这种情况与西方国家的党政关系明显不同。在西方国家，政党均以国家政权为中心，围绕国家权力运作，而不是以执政党自身为核心，政党不过是寻求执政的工具，政高于党。在社会主义国家里，对于政治家和官员来说，最重要的是追求在党内的职位和掌握在党内的权力。而作为国家最高权力的苏维埃，倒成为了一种象征、荣誉，不过是橡皮图章、表决机器，实际上没有多少权力。党和国家政权的关系，是一种主从和上下级之间的命令 服从式关系，是党高度集权的体制。