政党执政文明与党政关系改革（3）

三、改革党政关系的思考

在对社会主义国家党政关系作出分析后，我们想集中讨论下述4个主要的问题：

1，关于党政关系的实质问题

从几十年党政关系的历史中，不难看到，社会主义国家党政关系问题始终是围绕党政不分和党政分开的焦点展开的，但这两种执政方式之争，决不是一般的方法问题。党政不分和党政分开，反映的是直接执政和间接执政的区别，体现了党政关系的根本性质问题。党政不分，必然是直接执政；党政分开，必然是间接执政。党政不分、直接执政是以党权为中心，执政党采取对国家政权直接干预、包办、命令的方式，实现党的领导，这是专制式的执政；而党政分开、间接执政是以政权为中心，执政党采取对国家政权提出大政方针的建议、通过法律程序立法、由国家政权决策执行的方式，实现党的领导，这是民主式的执政。因此，在党政关系问题上，是选择党政不分，还是选择党政分开，归根到底体现的是专制与民主的性质区别。在这一点上，邓小平曾经作了透彻的分析。早在1941年他就指出，抗日的革命政权的“实质是民主”[23]。共产党要在政权中掌握优势，优势从何而得？“主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。确切地说，党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于群众的拥护。民主政治斗争可以使党的主张更加接近群众，可以使群众从自己的政治经验中更加信仰我党。所以，只有民主政治斗争，才能使我党取得真正的优势。”[24] 他指出，如果采用“以党治国”的方式，就会破坏民主政权的性质。党政不分正是维护专制独断的工具，本身具有专制的特性。

由于党政关系实质的尖锐性和敏感性，所以在党政分开提出以来的几十年里，始终未能得到真正的进展和解决。在共产党执政史上，列宁第一个提出要实行党政分开。斯大林表示同意。但20世纪30年代后，斯大林再也不愿提起列宁关于党政分开思想，更不可能去推动这个思想的发展了。斯大林起劲地搞的恰恰是党政不分、以党代政那一套，说明了他欣赏和坚持的是集权专制。斯大林之后的党的几任领导人虽然起而批判斯大林，但也没有一个愿意放弃专断独行的党体制。从20世纪50年代起，毛泽东也根本不谈党政分开问题，相反，还恢复了战争年代搞的党的一元化领导。在极左路线的影响下，坚持党的领导被确认为由党直接管理和包揽一切，“党委负责”、“书记挂帅”等领导原则在全国各地普遍推行，各级党组织逐步包揽了国家立法、行政、司法事务。1958年，党中央成立了财经、政法、外事、科学和文教五个领导小组，直属中央政治局和书记处，对国家机关各部门实行分口领导。毛泽东在中央下发的成立这些小组的文件中曾写道：“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向他们直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个政治设计院，没有两个政治设计院。大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。”[25]在这里，毛泽东改变了过去的观点，公开提出要实行“党政不分”。自此以后，党组织对国家机关事务实行全面领导和干预。在立法工作中，党中央直接向全社会发布具有普遍约束力的决定和指示；在行政工作上，党组织完全处于行政第一线，事无巨细都须经党委决定；在司法工作中，党委直接审批案件；党的组织在国家政治生活中已经国家化、权力化、行政化，党在国家中居于支配一切的地位，各级国家政权机关实际上成为党的执行机构或附属机构。总之，一切权力高度集中于党，党的权力又高度集中于个人，权力的运作失去了起码的监督和制约，最终导致了个人专断和权力的滥用，给党和国家带来了深重的灾难。1987年党的十三大提出党政分开的改革方案，但从那时到现在，虽说政治体制也进行了一些改革，但是，党政不分、以党代政的现象依然如故，严重地影响了经济体制改革的深化和社会的全面进步。

党政分开为什么会如此艰难，一再出现停滞局面呢？问题的根本就在于党政关系涉及到民主还是专制的实质。党政分开的原则一旦实施，必将触及专制主义，摧毁某些人专权的权力基础。在斯大林时期是这样，在他们之后，由于要明里暗里地保存这样的基础，不敢谈党政分开也就成了一种合乎逻辑的必然了。如果我们能把党政关系的实质上升到这样的高度去认识，看到共产党领导的国家政权是实行民主政治的政权，就必然会要求实行党政分开。这个问题是一个首要的政治问题。这个问题如果不解决，党政关系无论如何是迈不开步、解决不了的。

2，关于党政职能的性质问题

在解决了对党政关系实质的认识后，还要弄清楚党政职能不同性质的问题，才能切实转变观念，科学地对待党政分开。

列宁早就指出，党与政的职能不同，国家，“这是实行强制的领域。……采用‘行政手段’和以行政人员的身分来处理问题”，而党只对党员“开除党籍而不实行强制”[26]。为什么党政职能会有这样的不同，归根到底是党政性质不同。党不是政权组织，正如列宁所指出的，它不能使用行政、司法等强制手段，它所拥有的权力是对自己的党员采取组织、宣传、教育的方式，对于不合格的党员可以采取处分乃至开除出党的手段，但不能进行行政处罚或直接送上法庭。党对国家的领导属于政党的政治权威，属于政治权威的领导，而不是国家权力的领导。政治权威是一种使人们自愿服从的力量，以政治号召力、说服力和政治影响力为特征，以人民的自愿服从和自觉拥戴为实现标志。只有国家才是政权，可以使用行政、司法手段实施强制。国家政权行使的国家权力是一种强制服从的力量，以对全体社会成员的普遍管辖和强制服从为实现标志。党不是国家机关，不享有国家权力。党对国家政权的领导而政治权威可以影响国家政权，但不能强制支配国家政权的运行。正因为如此，党的十三大报告指出“党的领导是政治领导”，党的十四大、十五大、十六大报告提出“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。这些表述都说明了，党对国家政权的领导不是权力领导。党的领导是依靠党的政治优势和国家政权机关中党组织和党员的影响力而间接实现的。

由于党不是政权组织，所以党的地位不能高于国家，更不能取代国家。列宁明确指出苏维埃政权“高于各政党”[27]。虽然党和国家政权之间是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、获得转化的间接关系。党有没有权力呢？党当然有权力，它本身存在着权力现象，不能说党没有任何一点权力。但是，这种权力不同于国家政权的权力。这是因为：

首先，两种权力的来源不一样。国家政权是由全体人民直接或间接选举产生的，国家权力源于全体人民的授予；而我们的党是由中国工人阶级、中国人民和中华各民族的先进分子自愿结合组成的政治组织，党的权力源于全体党员的授予。尽管党来自人民，而且拥有6694万党员，在总人口中平均每20人有一名党员，但它还是全体人民的一部分。党的地位显然不应凌驾于国家政权之上。固然，在革命斗争的历史上，是党带领人民夺取了国家政权，但随着时间的推移，共产党的规律是党还政于民，还政于社会，还政于国家。

其次，两种权力的大小不一样。国家权力的行使，体现全国人民包括党员在内的意志，党的权力的行使，体现的是全体党员的意志。当然，党是人民利益的忠实代表，始终代表人民的利益是党全部工作的出发点和归宿。但是，党的这种代表人民利益活动，必须在国家法律的范围内进行。党对国家的领导，也要服从人民的意志，受人民意志的约束，因此首先要尊重国家权力。

最后，两种权力的目的不一样。党行使权力、发挥作用的目的，是支持和保障人民拥有当家作主的权力，除此之外，党没有自身的权力目的。而国家权力，就是要由人民来行使的，这个目的也就构成了党的目的。

审视我国的现实，我们的党现在已经成为国家政权，构成国家政权的一部分，而且是其中的核心部分。如果维持这样的现状，并从理论上继续认可党也是政权组织，那么，党政分开就不可能成为必要。因为确认党和国家都是政权，是同样一个东西的话，就没有理由非把它分开不可。凡是同一性质的东西，也是无法分开的。所以理论界在党政关系问题上，有一种观点主张党政分工论，在党政都是政权组织的理论基础上，只能分别划分党管范围和政管范围；另一种观点主张党政合一论，他们认为，党政无法分开，既然分不开，不如干脆合到一起。还有第三种观点认为，最高层次党政合一，以下层次党政分开。[28] 这些论点，在20世纪80年代中期就已流传，迄今为止应该说还有很大的市场，不妨略作分析。

按照党政分工论的主张，假设在权力系统的划分上，党分到了立法权、监督权，那么，人民代表大会直接成为党之属物，党就是人民代表大会，或者说人民代表大会就是党，这样的结果岂不仍旧是党政不分吗？另一方面，假设政府行政权是独立的、完全不受党的影响、控制（哪怕是实行间接的控制），岂不成了党政分开。可见，党政分工在党分到权的地方成了党政不分，而在分不到权的地方还是成为党政分开。同样的，如果是在一个系统或一个单位内部进行权力分工，假设党拥有某些职权，政拥有另外某些职权，党还是处于有权或无权的状态，还是在一些部门成了党政不分，另一些部门成为党政分开。总之，党政分工论使党陷在权力的泥坑里，进行权力的分割，但无论是进行什么样的权力分割，都是分割不清楚的，也都是不妥当的。

还有一种分工法，党只管大事，不管小事。问题是大小事的界限很难分清。有学者曾经正确地指出，什么是大事，什么是小事，这只有放到具体的历史条件下才可以衡量，难以有个事先的划分。例如，20世纪80年代波兰几次社会动荡是物价问题，导致团结工会大罢工的最初导火索是猪肉提价。猪肉提价是大事还是小事，孤立地看肯定是小事，但那时在波兰是最大的政治问题。[29]

党政合一的情况更为糟糕。党政合一，是党合到政中去，还是政合到党中来呢？如果是党合到政中去，党进入人大、政府等国家政权机关，党分成好几块，和这些国家政权机关一体化，那么独立的中国共产党组织就没有了。如果是政合到党中来，共产党内设人大、政府，党即人大、政府，按照党的规章制度进行人大、政府的运作，这样的体制，是不可设想的。只有“文化大革命”中才搞这样的体制。

至于最高层次党政合一、以下层次党政分开的观点，简直是不伦不类。其在最高层次即中央层次党政合一，无异于前面分析的党合到政中去或政合到党中来出现的结果。而在中央层次党政合一的情况下，中央以下层次的党政又如何能分的开呢？

显然，我们只有在确立了党不是政权的观念后，党政分开才有先决的条件，解决党政关系问题才能走上正确的轨道。

3，关于党政分开的关键问题

这里所说的党政分开的关键问题，是指党政分开应从哪里着手，解决哪一个最为重要的问题，并且由于这个问题的解决，能够解开其他的症结。

既然我们经过理论的分析，论证了党不是国家政权，那么党政分开最关键的问题就在于，党的组织应该从国家政权中剥离出来。我们在前面的分析已经说明，我国并存着两套权力体系，即党的权力体系和国家权力体系，同时，党的组织进入国家权力体系。党政不分主要表现为，国家政权体系外的党组织和国家政权体系内的党组织紧密结合，政权体系内的党组织服从政权外的党组织，由此实行双重的领导，使党成为国家权力的核心，其权力运作的程序是，从党的权力体系到国家权力体系，具体地说，首先，党对国家权力作出决定；然后，由国家权力中的党组织加以传达贯彻；最后，由国家权力予以执行。由此可见，所谓党政不分，主要就是党政组织上的不分，党政组织混在一起，造成职能的交叉重叠。因此，实行党政分开最要紧的就是，实行党政组织的分开，党的组织从国家政权机关撤销。现有国家政权机关中不再存在党的组织活动。

关于党政组织分开的思路，实际上在党的十三大报告中已经有了明确的构想。党的十三大报告指出：“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。……政府各部门的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销。”[30] 这就是说，党的第二个序列组织形式即由各级党组织成立的在国家政权机关中的党组（党委），要退出国家政权机关。

国家政权机关中还有由一定数量的党员组成的支部、总支部和党的机关工作委员会这样的党组织，它们是负责党在机关中的党务工作的机构，配备有专职的党务干部。党的这些组织机构也要撤销。党组织对党员的管理，今后不采取单位建制的方式，而采取单位所在地方的属地管理原则，正如党的十三大报告指出的，“要逐步改由所在地方党委领导。”[31]

4，关于党如何执政的方式问题

在党组织从国家政权机关退出后，党怎样执政、领导国家呢？党的领导是通过政治、思想的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法执政，实现对国家和社会的领导的。

首先，党的执政是提出治国的政治路线和方针政策。这些包含，从政治路线、方针政策上领导国家政权及其建设，指引和掌握国家政治生活的发展方向，确保全体人民管理国家和社会事务的权利及有效地实际参加管理，等等。党提出宏观的路线、方针、政策，以指导国家的政治生活和全社会的行动，而不是陷于具体琐细的行政事务和经济管理的事务中。

其次，党的执政是提出立法建议、并指导立法。依法领导或依法治国，即党的领导法制化，是政治领导的一种基本形式。党要在宪法和法律的范围内活动，党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，即通过法律和法令来实现党的领导。这意味着党把自己的领导活动纳入国家法治的轨道。

第三，党的执政是选拔和推荐重要干部到国家政权机关中任职。在国家政权机关不设党组织后，党的执政最主要的就是通过党的干部在政权中工作来实现的，要以国家政权作为执政中心。党必须把自己的领袖人物和主要干部推荐到国家权力机关中去，值得指出的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部；是“推荐”而不是由党组织直接委任或决定，必须走法律的程序。党就是通过执政的这些党的领袖和干部来贯彻党治国的施政方针、主张。党的一大批领导者进入国家权力机关也更加符合国际上通行的政党政治原则，党领导国家不再是靠发号施令，而是通过在国家政权机关的党员所占据的优势比例和政治影响，用民主的方法，依靠集中大多数人的意志，把党的路线、方针、政策通过国家的形式传达给全社会，使整个决策过程更加民主化，更能反映民情，代表民意，集中民智，更具有法律的效力。

最后，党的执政是监督国家政权中的党的领袖、干部和党员发挥先锋模范作用来保证党的决议得到执行。