政党执政文明与党政关系改革

政治文明，集中体现为治理国家的文明，即执政文明。奴隶国家和封建国家，采取君主执政的方式。近代社会以来，随着政党的出现，开创了由政党执政的方式。政党执政，是政治文明的进步和发展，因为政党集中了社会的精英，集合了社会的政治力量，反映了一定的社会利益，能够进行很好的政治动员和整合，是沟通社会与国家的桥梁。政党执政，揭开了一种前所未有的新型政治关系 党政关系。环顾世界，政党执政和党政关系的改革构成国家政治文明中首要的政治要素。

一、政党执政文明的基本内涵

在现今世界上的200多个国家中，除了少数一些细小的国家不存在政党组织之外，绝大多数国家都有政党组织，并实行政党执政。由此可见，在相当长的历史阶段中，政党执政构成了执政文明。尽管尚有少数国家例外，但政党执政毕竟是执政文明的常态。所谓政党执政文明，是指政府以民主、和平的方式，公正、有效地运用公共权力、推行公共政务，发挥公共职能的作用，推动国家经济、政治、文化的发展。具体地说，政党执政文明包含下述若干重要的内在规定。

1，政党自身民主

政党执政要能够体现文明，政党自身必须是民主的、开放的。历史上的法西斯政党，虽然也曾是通过赢得社会民主选举而上台执政，但由于它在党内实行专制独裁，不可能以自由、民主的方式，公正、有效地运用公共权力，因而带来的不可能是执政文明，而是执政黑暗，造成政治倒退。

作为民主性的政党，党内的所有成员都是平等的，享有平等的权利和义务，不存在普通党员依附干部，全体党员必须效忠党的领袖的情况。党内的各级职务是由民主选举产生的，不称职的应予以罢免。党内的任何职务都不是终身的，禁止任何形式的个人崇拜。党的政策、方针、纲领以及各项决定，都是经过自由、民主的讨论，按照民主程序作出表决，实行少数服从多数的原则。党内的事务是公开的，实行公开性的原则；党的干部要受到监督，允许对他们的言行进行批评。

民主性的政党以参与政治选举为己任，在民主国家的条件下，选举是民主性政党通往权力殿堂的惟一阶梯。虽然历史上共产党取得政权走的是暴力革命的道路，但是共产党是真正的民主性政党。共产党之所以要采取暴力的手段，是因为原有的政治体系缺乏民主，而共产党以暴力手段夺取政权，也只是为了实行民主、扩大民主。民主性的政党在获得执政地位后，可以允许其追求连续的执政，但不能把自己的执政地位固定化、神圣化，而只能不断地走政治选举的道路。凡民主性的政党谋取权力的活动，都不是一次性可终结的，而必须是长期、持续的发展过程。

2，政党间接执政

政党执政，是以组织的形式掌握国家权力，还是选派党的干部担任国家职务，构成两种不同的执政形式，前者被称为直接执政，是党政不分、以党代政的结果；后者被称为间接执

政，实行党政分开。从执政规律分析，除在非常特殊的政治情况下需要直接执政外，在一般正常的情况下，则必须摒弃直接执政的方式，实行间接执政的方式。

为什么不能搞党政不分、直接执政呢？稍有政治学常识的都知道，代表一个国家的合法政府只有一个。按照公共财政理论，凡是花纳税人税款的机构和人员，都是公共机构和公职人员，提供的是公共物品和公共服务。这样的公共机构其中大部分是国家机构，还有的是一些公共事业单位，如学校、医院等。根据这样的理论，如果党直接执政，领取由国家财政支出的经费、薪水，党组织就是国家公共机构，党的干部队伍就成为国家公务员队伍。党成为国家公共机构后，作为政权系列的政府组织本身也并没有因此取消。这就造成一个国家、一个政府中，有两个政权机构、两套政权班子存在。在党直接执政的条件下，党把自己的意志直接变成国家的意志，对着政府发号施令，实际上是起着第一政府的作用，而政府成为党支配之下的第二政府。从国家管理的理论和实践分析，当然不需要存在“第一”和“第二”两个政府。两个功能同一、互相并存的机构，其中必有一个是累赘多余的。在政府不可能取消的情况下，只有党退出国家公共机构的序列。这就是必须实行党政必须分开的基本依据。

在间接执政的国家中，执政党不能作为法定的国家公共机构，也没有领取国家薪金的专职党务干部。执政党的干部成为国家公职人员后，是以国家的名义进行工作和活动的。执政党和政权的关系，主要体现在执政党提出治国的方略、政策，推出党的领袖、干部成为政府的领导者，从而避免了存在两个相同性质的国家机构。由此可见，间接执政和直接执政的最大区别就在于对政党组织性质的定位问题，间接执政把国家、政府视为惟一的公共机构，克服了直接执政的根本弊端。

间接执政的科学性在于，执政党的职能与政府的职能，能够作出明显的区分，执政党的职能在于提出施政纲领，政府的职能在于将其转化为国家的意志和政策，并加以实施、执行。从经过了长期的实践结果来看，实行政党间接执政的方式已经取得较好的效果。而实现直接执政、党政不分的国家，存在很大的弊端，纷纷提出了改革的要求。

3，合法性执政

现代国家和社会，是民主和法治的国家和法治社会，因此，执政党执政必须注重合法性问题。“合法性”（legitimacy）是政治学的一个基本概念，让 马克·夸克认为：“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。”[1] 让 马克·夸克准确地概括了合法性的三个要素：被统治者的首肯，价值观念和社会的认同，符合法律的规定和要求。[2]

首先，合法性的要求在于政党执政必须得到民众的认可和支持。在以上所述的三要素中，相比较而言，至为关键的是统治被认可的程度，这甚至远比法律和法令重要。正因为如此，《布莱克维尔政治学百科全书》对“合法性”的释义是：“它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律和法令，而是来自由有关规范所判定的、‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。”[3] 任何一个执政党都要在民众中不断增强和扩大执政的合法性。民众的认可和支持，这是执政党取得权力和进行统治的合法性来源。一个得不到民众认可和支持的统治政体，虽然依靠权力的强制性能够进行统治，并能满足一定的经济发展要求，但终究因合法性的丧失，难以支撑下去。

其次，合法性的要求在于政党执政必须符合进步的政治价值观念并得到社会认同。作为判断执政的政治价值性的基本内容，是关于民主、共和、宪政、自由等这一系列重要的理念。政党执政要顺应和推进民主、共和、宪政、自由的发展，并自觉地以这些政治理念作为衡量标准。实行公民选举、候选人进行竞选，构成民主政治的基石，抽掉选举和竞选这样的环节，就没有民主可言了。没有民主，也就没有共和、宪政。共和与宪政是以民主为基础，以民意为依据，以民心为向背，民主和法治相结合的政权稳定、更迭有序的民主政治、良性政治。比民主更深一层次的是人的自由，民主的基础植根于自由。自由，是政治领域的活动中能为彻底地贯彻民主原则铺平道路的力量。执政的合理性还在于树立追求民众幸福、社会稳定和国家强盛的理念。一个有所作为的、负责任的执政党，无论如何，都要在这样的理念支配下，把经济发展，提高就业率，改善人民的生活，保持国家的安全等项工作放在首位。

第三，合法性的要求在于政党执政必须得到法律的认可并厉行法治。任何一个统治集团都是在一定的司法体制下进行执政活动的，并努力维护法律的秩序和权威，才能保持统治的稳定性。如果把法律置于可有可无的地位，不讲法理，毫无准绳，必然导致合法性的流失。在人类历史上，新的社会制度代替旧的社会制度，新政权代替旧政权，新政权的合法性固然是建立在否定和摧毁旧的司法体制的基础上，但新的合法性也必然要建立起新的法律秩序和权威，寻求新法律的支撑，使新政权的合理性得到合法的解释和确证。法律秩序和权威一旦确立之后，任何人、任何团体包括执政党在内，都必须在国家的法律范围内活动。执政党没有越出法律之外活动的权力，也没有随意更改乃至破坏国家法律的权力。

4，受制约执政

执政必须受到制约和监督，否则必然滋生贪污腐败等丑恶现象。孟德斯鸠把不受监督、滥用权力的政府称为“暴虐政府”，指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4] “英国历史学家阿克顿说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。……绝对权力会败坏社会道德。”[5]，美国当代政治学家塞缪尔·亨廷顿把腐败界定为，公职人员为实现其私利而违反公共规范的行为，其基本形式是政治权力与财富的交换，即权钱交易。亨廷顿认为：“现代化进程引起的腐化在中央集权的官僚制国家，比在封建制国家更广泛。”[6] 腐败造成严重的后果，“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”[7] 罗伯特·达尔认为，对政府的监督应是“双边控制”，即不仅来自权力监控的一边，还要来自民众监控的一边。为此，他批评和指责道：“国家的政府不能高度提供参与机会，普通公民不能对它有太多的影响。”[8] 有必要进一步提高民众的监督程度。

从以上分析可知，执政党执政要受到制约和监督主要集中在两个方面，一个方面是以权力制约权力；另一个方面是来自社会民意的监督，包括政治党派、社团、新闻舆论、民意调查等等监督。

以权力制约权力，是监督执政的最为关键、最为有效的手段。以权力制约权力的必要条件是分权，分权是一个规律。达尔批判了“权力硬块”的谬论，在“权力硬块论”看来，权力是单一的、坚硬的、打不碎的硬块，它可以从一个人手中传到另一个人手中，却不能为其他人所分享。达尔指出，权力可以分解、分配，而且应该被合理地分解、分配。权力分解、分配的规律表明，撇开具体的内容而言，任何一种政治权力作为运行完整的一个过程，客观上必须分成决策、执行、监督三种形式或环节。为了行使这些职责，必须设立三种权力机构，它们在自己的职责范围内都是最高的权威，彼此之间互相制衡，这是任何一种民主政体所要遵守的规则。三种权力的分权和制约，体现了国家权力的整体性，不可侵犯性。

社会民意的发展和发达，是监督政党执政最为广泛、最为敏感的手段。实行民意监督的必要条件是，政务公开，民众有获取信息的自由；同时，民众还有结社的自由，言论的自由。在民意受到钳制的社会，自由成为虚幻，监督实际上已不可能进行。

上述表明，在政党执政文明的诸内涵中，政党自身民主是执政文明的核心，政党的间接执政是执政文明的必然，合法性执政是政党执政文明的基础，受制约执政是政党执政文明的前提。归根到底，政党执政，涉及到与政权的关系。要做到政党执政文明，必须正确认识和处理好党政关系。