宪法实施靠谁？

一、引言

一般认为，宪法实施主要是政府的任务。这首先是因为宪法的原始含义是政府的“构成”（constitution），宪法的主要使命即为规定不同层次的政府之间及同级政府的立法、行政与司法职能部门之间的权力关系，[1]因而关于宪法实施的讨论自然聚焦于立法、行政与司法等不同实施方式。[2]更重要的是，和普通法律不同，宪法是施加政府义务、保护公民权利的法，宪法义务仅适用于公权力主体，而不适用于私人身份的公民。换言之，公民有遵守一般法律的义务，却没有遵守宪法的义务；表达得极端一点，甚至可以说“私人不可能违宪”。[3]即便宪法规定了公民义务，这些义务也不具备独立的法律效力；只有配备具体的法律条款，中国宪法规定的公民纳税、股兵役、计划生育、接受基础教育等法律义务才有意义。既然公民没有义务遵守宪法，宪法实施似乎主要是政府的义务，而和公民无关。

然而，这一推论并不成立。笔者曾撰文指出，宪法实施有官方和民间两条路径；二者相辅相成，不可偏废。[4]如果政府不愿意施行宪法，那么民间宪政注定代价高昂、希望渺茫。但是如果公民不站起来主动推动宪法的实施，官方宪政注定只能是个别开明官员的恩赐，缺乏动力与可持续性。2001年的齐玉苓案批复一度被认为是“中国宪政第一案”，而其失败可被视为上述论断的注脚。迄今为止，无论是立法、行政还是司法实施，中国都仅停留于程序性实施，尚未进入实体性实施阶段。即便依据宪法特定条款制定了若干部组织法，但此类对于宪法程序规定的立法实施至多是浅层次的实体实施，只是停留于细化国家权力的组织机构和工作程序。至于程序走完之后所出台的规范或做出的行为在实体上是否合宪，则从未涉及，而以程序导向的宪法实施往往给人“走过场”的感觉。

这就让我们把目标转向公民行宪。[5]正是由于宪法保护人民权利、规定政府义务，如果没有人民要求行宪的强烈愿望和强大压力，那么政府受制于既得利益障碍，必然不会主动行宪，从而使宪法沦为中看而不中用的“门面”。如克雷默教授指出，既然宪法规定的权利-义务主体关系和普通法律恰好相反，宪法实施的主体也必然有所不同。[6]如果说规定公民义务的普通法律离不开政府的强制实施，那么规定政府义务的宪法不可能单纯依赖政府实施，而必须依靠人民的积极实施。事实上，自2003年孙志刚事件以来，从收容遣送的废除、《城市拆迁条例》的修订到劳动教养的终止实行，中国宪政取得的些许制度进步都是在人民的强烈要求下实现的。换言之，公民行宪是宪法实施不可忽视的重要组成部分。

二、公民如何行宪

在理想状态下，宪法的实施是指公权力部门依据宪法作出的国家行为。由于任何公权力机构都有遵守宪法的义务，因而合宪的公权力行为均可被认为是宪法实施的一种方式。如果立法机构依宪制定法律，行政机构依照宪法和法律执法，司法机构依宪判定立法的合宪性、依法判定行政行为的合法性并解决法律纠纷，那么宪法即得到有效的实施。问题在于，由于宪法的主旨是限制政府的权力、保护人民的利益，实施宪法必然和官员的既得利益发生冲突，因而如果人民无法以自己的力量监督和约束政府部门，那么立法机构不会制定真正对人民有利的良法，或即便制定了良法也得不到行政和司法的有效落实。正如麦迪逊指出：“人民自己”才是自由的最可靠守护者。[7]一旦人民从政治舞台消失并把权利保障的任务完全委托给政府，他们很快会发现宪法就是一张废纸。如果没有人民积极参与制宪及其实施，宪法就不可能转化为宪政。[8]

人民如何参与行宪？更准确地说，人民如何迫使政府接受宪法规定的权力约束？事实上，人民约束政府的手段恰恰来自宪法本身。首要的约束机制当然是民主选举。如果政府不履行宪法承诺，人民即可以通过周期性选举将桀骜不驯的官员选下台，那么无论是议员还是行政首脑都会乖乖听话。

如果行政和司法拒绝依宪或依法办事，而人民虽然不能直接将相对独立的公务员或法官选下台，[9]但仍然可以通过议会对他们进行质询乃至弹劾，或可以自由批评他们的作为或不作为，那么政府部门也会感受到相当大的公民压力。当然，如果公民还可以对违宪或违法的政府行为直接提出诉讼，让独立和中立的司法机抅审查政府行为的合宪性与合法性，那么宪政便自然水到渠成了。

总之，人民需要起来行使自己的宪法权利。既然宪法是人民权利的“大宪章”，人民行使自己的宪法权利就是行宪的最好方式。当然，如果政府部门积极配合，主动接受人民监督和宪法制约，自觉尊重和保护人民的宪法权利，那么宪政固然是顺水推舟，但即便政府拒绝配合、多方刁难，千方百计限缩人民的宪法权利，也绝不意味着人民束手无策，只能坐以待毙。虽然某些宪法权利需要政府支持才能实现，譬如选举机制需要法律规定，但是某些最重要的宪法权利并不需要政府协助，人民自己就能有效行使起来。事实上，诸如言论自由和宗教自由等近乎“绝对”的自由不需要也不应该经由政府立法。政府尊重人民的思想和言论自由固然是好事，但是即便政府想方设法要限制这些自由，人民照样可以在事实上享受相当程度的自由。

由此可见，现代宪法一般规定了基本权利和政府结构两大内容，从而也赋予了两类行宪方式。政府部门按照宪法规定行使职权，正确理解并尊重人民的基本权利，固然是一种意义的行宪，但绝非独一无二的行宪方式。作为实施宪法的技术手段，合理的政府行宪机制不可谓不重要，但行宪技术毕竟只是次生性的细节问题。归根结底，行宪的原动力来自人民；只有人民依据宪法基本权利主动行宪，才有可能推动政府行宪。在这个意义上，公民对宪法权利的行使是更为根本的行宪方式。