【案例】预算法修订推进国家治理体系现代化

【法治经纬】

【事件介绍】

预算法修订四审 地方举债仅用于公益支出

“开前门，堵后门”已成为地方债管控的共识。日前，实施已20年的预算法首次大修已经正式进入全国人大常委会四审阶段。引人关注的是，据新华社以及多位业内人士表述，这部被称为“经济宪法”的法律很可能最终通过表决。

按照流程，会议的最后一天也就是8月31日进行最终表决，而地方债部分如何表述成为核心议题。记者在预算法草案四审稿全文中发现，关于地方债部分着墨较重，且修改幅度大。四审稿中提到，地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。这也是三审“开闸”后，对地方债首度提出的具体要求。

在监管方面，四审稿还增加一项，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”

详述地方自主发债

按照现行预算法第二十八条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

但这已经不符合我国实际，或者说地方政府早已暗度陈仓，且地方负债已经成为公开的事实。审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约11万亿元，而今年需要偿还的债务占债务总余额的21.89%，这意味着，2014年地方政府需偿还债务或高达近2.4万亿元。

预算法已经过十几年修改，其中，地方政府举债权限是关注焦点。预算法修正案第三次审议时，已拟允许适度放开地方政府举债权限。此次草案四审稿修改为：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。”

并且，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

中国政法大学财税法研究中心主任施政文告诉记者，“除本法另有规定”这几个字的表述非常关键，这既符合现实情况，也打通了地方自主发债和赤字之间的矛盾。

与此同时，草案四审稿在保留三审稿中“国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理”这句话的基础上，还在其后增加“并对地方政府债务实施监督管理。”

财税专家李文海告诉记者，经过试点范围和内容的不断扩大，以及预算法前三稿内容作法理铺垫，草案四审稿已经在法理上肯定了地方自主发债的权利，并且详细规定了其发债范围和监督方式。

这也符合业界的一致呼吁，有官方财税领域智囊表示，地方债风险不在于需要偿还的数字有多少，而在于摸不清地方究竟举了多少债，这就无法对症下药。