【案例】预算法修订推进国家治理体系现代化（3）

众所周知，人大是国家的立法机关，也是最高权力机关，而预算法作为经济领域的宪法，其在经济活动中的地位，应当是至高无上的，是任何组织、任何个人都不能随意违反的。否则，就要受到法律的严厉制裁。但是，从实际情况来看，预算法的执行，基本是在行政权力的范畴内进行的，是受到行政权力的各方干预的。从预算编制到预算执行再到预算调整以及最后的决算，无一不是行政权力作用的结果。相反，人大监督则始终处于一种被动应付、被动接受的状态，不管是否合法，也不管是否合理，人大都必须通过，甚至还要加上许多赞美的语言，把不合理、不合法的行为修饰起来、装扮起来。

也正因为如此，财政资金管理就成为了政府及其职能部门的自主行为，财政资金则成为了政府及其职能部门的部门财产，甚至是少数人的私有财产。预算编制不科学、预算执行不到位、预算调整不规范等方面的问题，也就随处可见。不然，审计部门每年对财政的审计，就不可能审出那么多的问题，也不可能年年审、年年问题不断、年年整改不到位。

而所有这些问题的发生，都与人大的监督失控有关，与人大没有能够真正发挥监督作用有关，与人大的监督权不能得有效行使有关，与人大受制于政府有关。要知道，在发达国家，议会对财政预算的审议，不仅时间长，而且极其细致。也就是说，财政的每一笔资金、每一笔开支、每一个用途，议员们都要认真地审、认真地问题、认真地追问用途和效果。只要有一点模棱两可的，就有可能无法通过。相反，我国在对财政预算进行审查时，却仅仅只有几天时间，或者仅仅依靠财政经济委员会的几个人在扒扒数字、问一问用途就算通过了。

而进入执行阶段以后，人大就更是被“超脱”了，完全成了政府及其职能的事，有没有用到规定用途了，有没有效果，有没有浪费等，也完全凭政府及其职能部门说。财政资金不及时拨付到位，人大不知道，有没有出现超支现象，人大也不知情。直到年底决算了，人大了屠与公众一样，知道要突击花钱了，知道超支了。但是，却没有任何制约的办法与手段。特别是超支现象，人大愿意通过也好，不愿意通过也罢，都必须通过。因为，政府太强势了。

因此，面对这样的问题，如果丰预算法修订过程中，不能强化人大的监督职能，不能赋予人大更多的预算监督权，那么，预算法的修订，就很难取得效果，也很难达到目的。

据悉，提交四审的预算法草案，在如何约束和规范政府权力方面，仍然比较薄弱，授予政府的权力仍然太大。特别是预算调整方面，更多的还是将权力授予给了政府，显然，这是不太合理的，也是不利于人大发挥监督作用的。从总体上讲，预算的调整权应当放在人大，特别在预算安排普遍宽松、普遍缺乏有效证据和依据的情况下，更应当将权力收紧、收归人大所有。在此基础上，让政府在人大通过的财力范围内安排支出项目，而不是行政首长一句话、一支笔就能将预算之外的资金用出去。否则，要对政府进行质询，要对责任人予以严肃处理。

更重要的，一旦人大的监督职能发挥了，监督范围扩大了，监督的效率提高了，政府职能部门抢权、分权的现象也可以得到有效遏制。围绕财政预算争权、夺权的现象也会越来越少。搞不好，还会因为争权抢权引火烧身。

总之，财政资金是公共资源，是纳税人的钱，任何部门或个人无权随意支配。而要达到这样一种目标，唯有人大监督跟进，才能实现。否则，难度很大。预算法修改，必须强化人大的监督权，必须立足于强化人大的监督职能。

预算法 十年一剑应能制胜

现行《预算法》制定于1994年，1995年1月1日起施行。其中，对于预算中的“短收”，也就是实际收入比预算收入少，有严格、明确的规定，但缺乏对预算超收的限制性规定。

打个比方，一个家庭在管账方面，计算收入的时候仅仅把家庭成员的“基本工资”给算了进去，至于奖金、提成、加班费等等，都不纳入管理。这样一来，一个家庭成员每月交上去补贴家用的钱可能只有实际收入的一半甚至三分之一，至于其他的部分都成了“私房钱”，想怎么花就怎么花。

在现行预算制度下，各地政府部门的“私房钱”究竟有多少？早在2011年就有报道说“近10年政府超收收入近5万亿”；上个月《第一财经日报》则报道说：“去年地方政府卖地收入3.9万亿，超预算50%，创新高。”