【案例】预算法修订推进国家治理体系现代化（4）

因为预算体制的不健全，使得大笔超收收入往往游离于预算之外，所以其支出也就具有较大程度的自由裁量权，这就为地方政府追求大幅超收带来了动力。追求超收、大额的超收资金花起来很自由，如此一来人大每一年度对预算进行严格审批的意义，也就大大地打了一个折扣。

正因如此，从2004年开始，预算法的修正就已经纳入人大立法规划，《预算法》三审稿中更是专门提出：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

各级政府不从事工农业生产，其全部收入都是直接或者间接来自于公众，即便是土地出让金，最终也会转嫁给每一个购房者。所以，把各级政府的全部收入和支出都纳入预算，才是对公共财政、公共资金负责、对纳税人负责。

从2004年至今，已经过去了10年，修正预算法的“马拉松”终于要“触线”，这令人充满期待。今年6月30日，中央政治局通过了深化财税体制改革的总体方案，而首次针对全国土地财政的大审计也于近日开始，这些举措都说明，把各级政府全部收入与支出都纳入预决算的体制，已经迎来了水到渠成的最好时机。

预算法修正案之所以历经10年“马拉松”，原因自然在于利益的博弈、阻力的巨大。试想，谁会自觉自愿地把触手可得的钱全都交上去，每次花销的时候再绞尽脑汁地写报告打申请，接受全方位的监督？

所以，预算法修正案的立法工作，以及将来新预算法的落地工作，都需要有克服阻力的决心、勇气和坚持。至于各地政府部门，也应该明白：完善预算制度，先从经济上“把权力关进制度的笼子”，是难以阻挡的趋势与潮流。

此外，有专家指出，除了全部收入与支出，“资产和负债”的管理也应该纳入法制的轨道。的确，预算管理体系越完整，也就意味着“制度笼子”的“栏杆”越细密。

以“预算法治”推动现代治理

作为安排国家财政收支的法律，预算法常常被称为“亚宪法”“经济宪法”。此次预算法的修订引发社会高度关注，究其原因，作为经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划，预算关系到几乎每一个社会成员的切身利益，体现着公民与国家最基本的经济关系。预算法修订涉及的预算编制、预算监督、财政管理体制等多个领域的改革，已经不是一个单纯的法律条文修改的问题，而是关系到政府权力运行与政府自身改革、中央和地方财权与支出责任匹配等深层次的重大课题。

自2003年被列入第十届全国人大常委会立法规划以来，加快对预算法的修订呼声日益强烈，主要集中在以下环节：

预算的完整和统一性。现行预算法规定“预算外资金管理办法由国务院另行规定”，默认了预算外资金存在的合法性。“小金库”久治不愈，不仅弱化了预算与预算法的权威性和法律约束力，还提供了腐败的温床。而全口径预算的呼声正是对此的改革回应。

预算支出的监督机制。预算包含了收支两个层面，对收入的限制，更多地表现在“税收法定”的践行；而对支出的限制既包括事前的审批，也包括事后的监督。无论是人大的审批还是监督，在实施中都存在着制度保障的疏漏。而预算公开、预算监督与法律责任的不明确一直是预算实施中的弊端。

预算过程中的公民权利。预算的透明性与公开性问题要高度重视。公民对预算的参与，既包括对决策的参与，也包括监督环节的参与。2006年湖南农民蒋石林起诉财政局，要求法院认定财政局超出年度财政预算购买轿车的行为违法，并将违法购置的轿车收归国库。此案虽裁定驳回，但合法行使权利的行为及其展现出的精神仍具有里程碑意义。