阳光下的权力规则体系

法国著名哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”①约束权力的最好办法是 “把权力关进制度的笼子”里，从国际经验来看就是要从制度上确立权力的边界，即建立权力清单制度，让权力在公开透明中运行。

权力清单：作用与意义

党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”②的要求。权力清单制度，就是要界定清楚每个职能部门、每个单位、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，而且要做到可执行、可考核、可问责，要公开行政权力，先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力。即要求权力只能在某个部门、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。某个权力岗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。

可见，权力清单，简单说来就是依法优化和公开权力运行流程，逐步形成权责清晰、程序严密、运行公开、监督有效的行政权力运行机制，以有效解决权力运行中存在的不作为、乱作为、权责交叉、多头执法、相互推诿、监管缺位、暗箱操作、权力寻租等突出问题。这个清单一旦公之于众，意义很大。

权力清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施做出非常具体的规定，这无疑是我国政府内部管理的一场革命，将使公职人员的工作作风和政府的工作效率产生质的飞跃。以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够活动空间，有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。

政府“法无授权不可为”，建立各级政府的权力清单制度，实际上正是政府转变职能，使市场在资源配置中发挥决定性作用的真正落实。根据本届政府把现有行政审批事项再削减1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416项行政审批事项。简政放权的成果也已经显现。全面建立各级政府的权力清单制度，就意味着该晒出权力清单的不仅仅是中央政府部门，还包括地方各级政府。近期，各地密集推出地方版的权力清单，开启大规模“晒单”行动。比如，浙江富阳公布了全国首份县级政府部门权力清单，同时向社会公众征询意见并接受公众监督；浙江省宣布今年起将全面推行政府权力清单制度；安徽省试点实施省级政府机关行政职权清理改革，并要求试点单位晒出“权力运行图”；武汉市权力清单已基本制定完成，详细清单即将公布，权力运行流程图、责任清单也将出炉。

权力清单制度的作用之一是借助清单厘清权力边界，限定政府权力。首先，建立权力清单制度需要厘清政府权力边界。在重新梳理政府与市场、政府与社会的关系，也就是卢曼所提到的政治系统、经济系统和民间组织的关系的基础上，合理界定政府职权。在三者的关系中，市场和社会的发展程度构成界定政府职权的逻辑基础。③进入新世纪，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，我国经济发展迅速、充满活力，市场体系日益开放，市场由在经济资源配置中起基础性作用发展到在经济资源配置中起决定性作用。市场的完善和发展为其在经济生活中扮演主要角色提供了可能；与此同时，随着体制改革的推进，我国社会组织不断发展，社会自组织能力不断增强。社会组织的快速增长及其在社会生活中作用的不断凸显，大大拓展了社会的包容力与多元化格局，在增大社会资本的同时提高了公民参与社会活动的能力，创新着社会治理的模式。当市场的配置能力不断强调和优化、社会自组织能力不断发展和成熟时，李克强所说的“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”构成了当前界定政府职权和实现职能转变的重要课题，要明确划分出社会组织的界限，明晰在什么样的领域范围内政府不能利用公共权力介入和干涉社会活动。在此基础上，我们能够相对清晰地了解国家权力活动的边界，政府的活动空间应该局限在规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等方面。

其次，建立权力清单制度需要厘清各层级政府的权力。我国政府权力乱象不仅表现在政府越权，也表现在各层级政府之间的职权划分不清。在计划体制下，为保证行政命令及时下达，增强行政控制，提高行政效率，要求我国各层级政府的职能高度重合，机构设置高度一致，导致各层级政府之间的职权界定不清。从中央政府与地方政府的关系及其在政府治理和社会治理中扮演的不同角色来看，各级政府的职责和功能应该构成互补关系，而不应该是高度同一的架构。因此，在厘清政府职权之后，权力清单制度的建立需要明确各级政府的权力，通过列举法划分不同层级政府的职责和权限。中央政府通过列举方式明晰权力，所列举的权力就不应该出现在地方政府的权力清单中，各地方政府也应该通过列举明晰不同层级政府的权力。

再次，建立权力清单制度需要厘清各政府部门的权力。我国政府机构设置遵循“条块结合”模式，“条”反映的是行政组织结构的纵向关系，“块”反映的是行政组织结构的横向关系，在“条”与“块”的架构中，政府部门之间职责重叠、交叉不清的问题不可避免，“九龙治水”“政出多门”、推诿扯皮、效率低下等现象层出不穷，影响了政府协调运转和行政效能。更有甚者，有些政府机构以部门利益为行为导向，有利益则作为，无利益则不作为，严重影响了党和政府的形象。在此意义上讲，厘清政府部门的权力边界有助于改进党风、政风和行风，促进党风廉政建设工作。

权力清单制度的作用之二是借助权力清单推进权力透明，制约政府权力。路易斯·布兰代斯曾说：“阳光是最好的防腐剂，路灯是最好的警察”。④习近平同志强调应保障“权力在阳光下运行”。然而，对于普通公民而言，权力具有某种“神秘感”。权力的神秘体现在两个方面：一方面，民众不知晓公共权力的内容和范围，不知道政府应该做什么，不应该做什么，必须做什么；另一方面，民众缺乏对公共权力运行程序的了解，不知道政策是如何出台的，政府权力是如何运作的。我国对公共权力的界定比较模糊，界定公共权力的相关制度缺少程序性约束规定。这两方面的问题势必为一些官员制造了权力滥用的空间，导致权力运行的随意性，使政府权力可以隐藏在社会监督的盲区里，为腐败的滋生提供了土壤。因此，权力清单透明，首先应公开权力内容清单。各级政府可以将掌控的权力在政府网站进行公开，民众只需登录网站就可以查询和了解政府及各职能部门的职权事项，知晓政府“可以做什么”和“必须做什么”。其次，应公开权力运行程序。我国政府行政活动缺乏程序的刚性，存在不遵循程序或无可操作程序的现象，导致行政活动的随意性。权力清单制度有助于我们划定政府权力运行的流程图，明确权力运行的步骤。权力清单制度是建立阳光政府和透明政府的基本要求，只有让权力在阳光下运行，才能以党风廉政建设和反腐败的新成效服务于民、回馈于民、取信于民。

权力清单的作用之三是权力公开。一个成熟的法治社会，公民对政府权力及其运作“洞若观火”应是一种常态。在法治框架下，公权力和私权利的行使都要以法律为依据。由于政府权力具有强制性，且大多直接涉及公民的实际利益，如果不加以严格规范和约束，政府权力滥用的结果，很容易造成公民权利的受损、流失。

权力清单的公开公布，是一种政府责任意识的主动担当。政务信息公开，既是时代的产物，也是社会的呼唤。在此背景之下，主动承担社会责任和时代感知，无疑是进步且符合民意民心的。可以信手拈来的例子很多，譬如河北邯郸市设立政民互动大厅，实行“通透式办公”，市民可以直接敲门进入政府主要领导的办公室；陕西咸阳市拆除机关大院围墙，允许市民自由出入市政府大楼办事。上述地方的做法其实都是时下满足公众知情权、参与权、表达权和监督权的着力之举，最大程度地方便了群众，同时也提高了行政效率、降低了行政成本。

权力清单的公开为监督政府权力创造了条件。一方面，通过公开权力清单，保障了人民群众的知情权、参与权和监督权，有利于人民群众监督政府及其工作部门、工作人员正确行使行政权力，实现依法行政，防止不作为、乱作为等行政权力被滥用现象的发生。另一方面，公布“权力清单”，既有利于人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督等外在形式依照“清单”监督官员的权力，也有利于官员依照“清单”内在地约束自己的权力，使官员首先弄清楚，自己究竟有多大的权力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的应当通过什么样的程序去做，从而避免权力缺位、权力越位和胡乱作为现象。

权力清单的作用之四是公民权利的落实。政府权力和公民权利是现代政治生活中最重要的一对关系。无论从西方的人民主权理论或从我国“一切权力属于人民”的角度分析，公民权利构成政府权力的基础，形成公共权力的本源。因此，公共权力应该以保护公民权利为宗旨，国家制度应该是公民权利“法律化的事实”。然而，尽管公共权力来源于公民权利，但是它一经形成就独立于公民权利之外，以凌驾于社会之上的姿态而存在。所以，政府权力具有天然的自利性和扩张性。相对于公民权利而言，公共权力具有无可比拟的强势。从人类社会的历史发展来看，政府权力强势而公民权利弱势是其总体特征，政府权力以国家强制力为后盾，而公民权利则依托于个人的力量。政府权力的扩大往往会以牺牲公民权利为代价，如果缺乏有效的制度设计来制约政府权力，政府权力就有可能侵害公民权利。因此，约束政府权力与保障公民权利理应构成制度设计的基本原则。利用权力清单制度，我们可以明确和列举每一项政府权力，将政府权力限定在许可的边界内。对政府权力的制约既是对公民权利的保护，也是对公民自由活动空间的拓展，保障了公民权利的实现。公开了权力清单，还应向社会公布公民的权利清单，详细、清楚地告诉公民自身有哪些权利，怎么行使权利，当权利受到侵害时该怎样依法维权。如果仅有权力清单而缺少权利清单，少数领导干部可能滋生权力的自傲与自恃，把行政权力凌驾于公民权利之上。一张权利清单无异于一针“清醒剂”，时刻警醒领导干部，权力是人民赋予的，权力应当敬畏权利，权力应当为权利服务。

建立权力清单制度，一是要在“清理”二字上下力气。要全面清理各类审批事项，建立行政审批事项目录清单，清单之外，一律不能设置行政审批事项。而且政府并不是万能的，不能包办一切事务，要切实把地方政府手中不必要的权力削减掉。权力的清理过程，必然是一个博弈过程。比如，过多过滥的审批权伤害了市场经济的发展，但削减审批权注定是一个渐进的过程。改良往往就是温和、渐进的变革。唯有深入的清理，权力清单才能有质量，权力边界的厘清也因此更具意义。二是要在“透明”二字上下力气。透明才好监督，权力清单才能派上用场。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应在强制公开之列，接受民众监督。三是要在“执行”二字上下力气。严格督查问责，保证执行到位，权力清单制度才能发挥应有效用。当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。四是要从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力，让能做的人都有参与的渠道和可能，这实际是对政府管理效能、公共服务能力提出了更高的要求。为此，不仅要提高事前审批的效率，更要求在事中、事后监管中采取行之有效的办法。

总之，建立各级政府的权力清单制度，实际是要求政府转变职能，处理好与市场、社会的关系，激发市场活力，使市场在资源配置中发挥决定作用，同时更好地发挥政府作用，这是深化改革在政府管理体制方面的真正落实，并最终形成符合中国国情的现代政府。