阳光下的权力规则体系（2）

腐败条件= 垄断权+ 自由裁量权－责任制

南非知名学者兼政治学家罗伯特·克里特加德提出过一个著名的公式：

腐败条件= 垄断权+ 自由裁量权－责任制。⑤

这个公式是罗伯特在20多年前研究发展中国家大量腐败案件理论基础上得出来的，具有非常重要的理论研究和实践意义。

公式昭示，要想抑制腐败，就要使“垄断权”“自由裁量权”这两个变量尽可能地小，使“责任制”这个变量尽可能地大，这样从理论来讲可以最大限度地减少滋生腐败的条件。问题在于，从经济学的角度分析，作为委托人的公众和代理人的政府之间往往会出现信息不对称的情况。由于信息不对称，公众对办事流程不清楚，加之在办事过程中遇到推诿扯皮等问题时投诉无门，又缺乏有效的监督手段，出于自利人或经济人考虑，代理人的行为就会倾向于机会主义或个人主义，就会发生官员“寻租”行为。尤其是当垄断权与自由裁量权的结合使得公务人员对公众拥有控制权时，就会招致政府官员基于私利的设租、创租而大大降低其腐败成本。所带来的隐患是不仅加大了官员“寻租”行为的可能性和便利性，还使得行政权力缺乏监督和制约。最典型的案例就是河北省李友灿受贿案。在该案中，由于垄断权与自由裁量权的高度结合，该犯肆无忌惮地利用其职权，暗中掌握汽车配额的权力，收受巨额贿赂。在这整个过程中，其领导以及河北省外经贸厅的其他班子成员，竟然没有人知道他手中握有汽车配额这个权力。⑥

垄断权与自由裁量权高度结合所导致的“寻租”腐败是我国经济转轨时期不可避免的结果。计划经济时期，政府掌控一切国家资源，并通过行政指令方式决定各种资源的生产、交换、分配和消费诸环节，政府体系之外几乎没有任何可分配的有价值资源，个人只能借助相对平均主义的国家配给方式获取自己应得的报偿。因此，在计划体制下，政府与市场和社会的边界模糊，甚至是政府与市场和社会融于一体。在突出国家利益，强调个人利益服从集体利益，集体利益服从国家利益的理念下，个人利益被刻意的淡化，公而忘私成为当时的人们应该持有的政治意识。经济体制的变革打破了初始的均衡状态。计划经济向市场经济的转变不仅仅是经济体制的转变，且更深层次地影响着人们的价值观念和意识。市场经济的有效运行取决于三大规律，而竞争机制是市场经济赖以运行的基本条件。恰如亚当·斯密所言：在市场中每个人都试图应用他的资本，来使其生产品得到最大的价值。也正是因为存在基于个体利益的竞争，市场才能够有序运转。因而，市场经济体制的确立进一步彰显了个人的利益诉求，从体制上承认了私人利益的合理性与合法性。从此意义来看，市场经济变革将社会个体还原为拥有私利的“经济人”。通过一切可能的方式获取最大收益是“经济人”的行为模式，然而，资源的稀缺性与欲求的无限性的矛盾是永恒且不可调和的，在我国改革开放之初物资相当紧缺的时期，以及在当前经济增长与物欲膨胀的时代，同样作为“经济人” 的政府官员也无法摆脱借助权力获取稀缺性资源以满足个人及家人私欲的冲动，尤其是当腐败成本大大低于“被发现和制裁的机会”时。罗伯特·克利特加德关于腐败行为产生的动机公式：

腐败所得－（道德损失+ 法律风险）>工资收入+ 廉洁的道德满足⑦

就深刻地揭示了腐败动机并不完全取决于公务员薪酬，或者廉洁道德修养。

结合上述两个公式，我们可以发现，要杜绝腐败的条件，斩断腐败的动机，只有从制度层面着手。必须老实承认一个道理，权力制度合理，低薪官员也无法用权力寻租腐败；权力制度不合理，高薪官员也无法抵制腐败。换而言之，光有“权力清单制度”是不够的。一个人只有承担权力所赋予的责任时，才能正确行使权力。如今之所以出现腐败成本大大低于“被发现和制裁的机会”，归根到底在于没有建立与权力相适应的责任追究体系，只能依赖掌权者的道德觉悟。所以在建立“权力清单制度”的同时，还需要建立与权力相统一的“责任清单”制度，针对不同岗位明确各自责任，分级细化责任归属，确定具体责任承担者，做到责罚措施具体化，责罚标准严格化。只有形成全方位、经常化、立体式的监督和责任追究机制，将责任义务跟手中的权力有机结合起来，“权力清单”才能真正体现公正的价值，取得公开的效果，真正做到还权于民、为民尽责。总之，一个是限制权力的消极制度——权力清单制度；一个是增进责任的积极制度——责任清单制度，两种制度的组合，才是防止腐败的治本之道。

“权力清单”与“责任清单”是共生的，也就是说权力和义务是相平衡的。政府要行使公权力，就要承担对等的责任。这既是现代政府治理、社会治理、国家治理的一个基本原则，同时也是反腐败所要依存的一种制度基础。政府若要阳光化，就必须使自己的责任透明。然而，现实是我们往往清楚某级政府权力有多大，却不知道他所对应的责任是什么。从政府的纵向层级来看，也面临着权责不平衡的问题。我国政府的权力制度往往将权力集中于上级，而责任则趋向于下移，势必导致上下级的权责不平衡。这就需要通过改革，转变政府职能，构建现代政府的权责制度体系。

“权力清单”与“责任清单”是对等的。有权必有责，权力和责任必须对等。摸清“权力家底”，更意味着明晰职责所在，“权力清单”的背面要有“责任清单”，要强调权力与责任对等，就应该完善权力运行问责机制，通过加强广大人民群众对权力行使的监督和问责，推动服务型政府建设。权责对等也是法治政府的内在要求。法治首先要约束政府权力，也意味着合理减轻政府的责任。政府应当是有限政府，这意味着政府的“权力清单”范围是有限的，不能对社会经济生活的每个角落都严加“看管”，同时政府履行职责的“责任清单”也是有限的，不必大包大揽。这样既可最大限度避免政府权力对公民权利的侵害，也有利于市场经济的发展和社会的发育，最终也有利于政府自身的改革和进步。

在现实的政治社会中，权力是一把双刃剑，既可以实现“权为民所用，利为民所谋”的目标，也可以祸国殃民，造成权力的异化。权力究竟会取何种作用，取决于是否拥有完备的问责机制。尤其是当公共权力被异化时，权力的拥有者往往视权力为“通灵宝玉”，视应承担的责任为“草芥”。我国出现的很多弄权腐败的案例，很重要的原因就在于权力和责任的脱节。权力一旦脱离责任，必然被私欲俘获，成为谋求个人私利的工具；问责制度的缺失正是产生公权力腐败问题的重要因素。所以，建立“责任清单”的目的还在于提供问责的依据。它和“权力清单”一起共同构筑了限制权力的“篱笆”，铸就制衡公权力的“制度笼子”。

防腐正能量：廉政清单的建构逻辑与路径

权力清单及其相对应的责任清单并非治理腐败的全部要义，它只是一个必要非充分条件。责任清单制度离不开权力监督，因为，责任清单并没有解决委托—代理关系中的实质问题，它既没有改变激励机制，使公务人员与政府部门目标一致，激励相容；又没有改变监督机制，没有使腐败的风险系数提高。如果公权力借自由裁量权被滥用，政府的责任失位时，公民行使宪法赋予的检举、申述、控告权力后，若得不到及时、有效的处理该怎么办？继续高成本的维权还是让政府的“责任清单”成为白条？政府的“责任清单”是把法律赋予的责任明示于众，可是如果地方政府首长、部门领导不按“单”办事谁来管？这样的约束机制还是软约束。当“责任清单”开出后，仅仅是“权责明晰”的开始。最关键的是，应当开列一份“权力监督图”——廉政清单。这个廉政清单，不仅是指政府制定的“权力使用流程图”，更应引入真正的权力运行机制，纳入各监督元素，最终确保领导干部的权力都在阳光下运行。

“廉政清单”是向公众展示政府廉洁状况，接受公众对政府公共事务的监督，赢得公众对政府的信任和支持的机会，它有助于提升中国各级政府的形象和公信力。

建构“廉政清单”必须要有正确的设计逻辑。不可否认，经过多年的实践和探索，特别是改革开放后腐败案件呈高发趋势时，党对执政条件下如何加强对权力的监督和制约极度重视，建立了一套包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、民主党派监督和舆论监督等涉及体制内外的监督体系和机制，形成了较为系统的制度，积累了一些成功的经验。同时，我们也看到，对权力的监督和制约效果离民众的预期相距甚远。一些地方政府的权力监督工作与现时代的发展需求，尚存较大差距，监督方式和措施落后，监督力度不大，监督合力不够等，构成当前党风廉政建设中的一个薄弱环节。已有的监督体系与机制不能防范权力的滥用说明了一个道理：现有的权力监督与制约机制设计存在缺陷。任何制度的设计有其基本的假设前提，即人性善或人性恶的假设。受传统文化的影响，我国权力运行的机制设计是构建在“人之初，性本善”的基础之上。故此，在隐含“君子设定”的前提下，设计和制定权力监督和制约的相关制度。由此形成的制度必然存在诸多漏洞，留下太大的自由裁量空间，缺乏制度和程序的刚性。在世俗世界里个人私欲的冲击下，当一些党员干部无法抵挡“糖衣炮弹”的攻击而丧失道德底线时，党风廉政必被抛弃，腐败现象也随之产生。

英国政治学者休谟指出：“政治家们已经确定了这样一条准则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”⑧这就是著名的“无赖假定”。贪腐行为是任何政府体制都不能容忍的。一个以“休谟假定”为基础的廉政清单设计可以有效监督和制约权力，可以改进党风廉政建设，把权力腐败降到最低程度。因此，在不否定美德的前提下，基于人性恶假设，制定“廉政清单”，才能使公共权力的运行更多地导向公共利益的取向。这才是“廉政清单”的建构逻辑。

依据这一逻辑，廉政清单应从制度的层面而不是从道德的层面来设计，廉政清单要以制度化的形式固定下来。建立廉政清单制度，是做好反腐倡廉工作的基础工程。政府公布“廉政清单”，是落实中央关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”的有力之举。通过廉政清单制度，将领导者的行为置于全社会的监督之下，将有效地防止领导者享受特权、滥用权力，从而强化领导者的自我约束机制。党的十八大对深化行政体制改革做出部署，提出建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。而建构“廉政清单”制度则能推动政府转变职能、为打造“廉洁政府”奠定基础。

廉政清单必须以权力清单为基础，即以政府的职权为依归。为此，首先，职权配置要更加优化。要分析行政职权的合法性、合规性、合理性、必要性，逐项梳理，做到“清单之外无职权”。其次，职权边界要更加清晰。理清政府与市场、社会的边界，政府的职责应该是规划制定、制度设计、市场监管、公共服务、环境保护、社会治理等六方面；理清部门、层级之间的职责边界，防止部门一边对责任“踢皮球”、一边对好处“抢蛋糕”。再次，职权运行要更加公开。职权内容和流程要公开透明，主动接受社会和群众监督。同时，大力推进网上办公，着力打造网上政务大平台。最后，职权监管要更加到位。管理重心要从事前审批向事中事后监管转变，完善相应监管制度，真正把该管的事管好。

廉政清单应以责任清单为设计路径。具体思路可从权力背后的责任切入，在责任分解、责任报告、责任考核和责任追究等重点环节下功夫。毫无疑问，从“责任”的角度设计廉政清单制度，有助于限制和规范政府权力，提升权力运行的公共性特质，促进党风廉政建设和反腐败工作的实效。

首先，要立足反腐倡廉建设全局，抓好责任分解。各级党委要确定每年反腐倡廉建设的具体任务，并将任务细化分解到党委、政府领导班子每位成员及相关职能部门，做到任务量化、措施具体、时限清楚、落实到人。

其次，要跟踪监督领导干部履职尽责情况，落实报告制度。各级党委和政府机关、企（事）业党组（党委）每年都要向上级党委作出执行党风廉政建设责任制情况的综合报告。同时，领导班子成员还要报告个人执行党风廉政建设责任制和遵守党纪政纪、廉洁自律的情况。

再次，要提高对领导干部综合评价的准确度，强化责任考核。要把责任考核列入党政领导班子和领导干部综合目标考核的重要内容。要建立健全考核结果的运用机制，把考核结果作为领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

最后，要围绕本地区本部门的突出问题，严格责任追究。各级党委要围绕本地区本部门的突出问题，规范责任追究的运作规程，明确责任追究的内容，准确分清集体责任和个人责任，坚持综合运用纪律处分、组织处理、廉政诫勉等多种手段，以取得良好政治、法纪和社会效果。

（本文系国家社科基金重大项目“地方政府党风廉政建设责任制考核评价体系研究”的阶段性成果，项目编号：11&ZD056）

注释

1［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，上海：三联书店，2009年，第169页。

2《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新华社，2013年11月15日。

3高宣扬：《鲁曼社会系统理论与现代性》，北京：中国人民大学出版社，2005年。

4《布兰代斯为何如是说》，都市快报，2011年7月21日。

5［南非］罗伯特·克里特加德：《控制腐败》，杨光斌等译，北京：中央编译出版社，1998年，第84页。

6《受贿4700多万 河北巨贪厅座李友灿被执行死刑》，新华网，http://news.xinhuanet.com/legal/2006-04/26/content_4477197.htm ，2006年4月26日。

7［南非］罗伯特·克里特加德：《控制腐败》，第79页。

8［英］休谟：《人性论》，《休谟政治论文选》，北京：商务印书馆，1993年，第27、28页。