丁元竹：重新审视事业单位及其社保制度改革（2）

事业单位性质和特点再认识

事业单位承担着公共服务职能，负责维护公共利益，这似乎没有什么异议。大多数国家或地区也有类似组织，只是名称叫法不同。相同的是，公共利益总是需要一定的机构去保护。公共利益复杂纷繁，实现公共利益的组织形态也多种多样，其中，以企业的方式介入公共服务的组织方式也不乏其例，如美国和我国的香港地区，有企业也承担着公共职能，例如水电、交通、道路等，通常是交给公司经营的，但不完全是竞争性经营，有些采取特许经营。《社会保险法》把国有企业和事业单位放在一起，主要还是考虑了它们都可以承担公共服务的责任，维护公共利益。如果不是限于长期形成的“事业单位思维”，而是跳出事业单位，从大公共服务的事业分析公共服务供给体系的改革，例如，以公共服务的性质确定机构的组成与运行，而不是仅仅局限于公益与非公益之间，可能问题会简单一些，关键是敢不敢进一步解放思想。

发达国家和地区的经验表明，在实现公共利益方面，以及提供公共服务，主要依据公共服务的类型确定机构的特点和性质，或者是非营利组织，或者是非竞争性企业。法定机构是工业革命和政府职能演变的结果。早在十六世纪，英国政府通过立法建立类似机构，到20世纪初期，英国政府更是将大量的公共服务授权给一些独立的机构运作，此后，法定机构逐步扩展到世界其他国家和地区。香港法定机构可以追溯到英国工业革命初期。第二次世界大战以后，香港居民对于公共服务的需求激增，法定机构在香港应运而生。香港的法定机构是立法机构通过法律认可、专门为处理某些属于政府职能或与公共利益密切相关问题的机构。每个机构依据专门的法律建立，并按照相关法律履行职责，不能随意更改，且不以营利为最终目的。大部分法定机构的资金源于政府，部分法定机构可以实现自负盈亏，少数机构，例如证券及期货事务监察委员会可以实现长期盈余。还有的机构按照商业规则运营，如九广铁路公司。部分机构，如香港铁路有限公司和香港交易及结算所有限公司虽由政府发起成立，但已经上市，政府只能依法持股份分红，不能以公共利益的名义干预企业运行，所以，也有人认为这类公司不能再视为法定机构。法定机构不以营利为目的，接受政府拨款，自负盈亏。一是接受政府拨款。香港机场管理局的最初资金来自政府366亿元港币注资，后退还66亿元港币，剩余306亿元港币作为政府股份。香港医院管理局每年接受政府拨款。香港信保局是一家非营利机构，实行自负盈亏，由香港特别行政区政府全资拥有，它所签发保单数额，全部由政府保证承担。目前，法定最高负责额为港币400亿元。二是收取一定服务费用。香港职训局每年学生超过25万人，其中各类全日制学生约5万人。职训局经费部分来自政府拨款，也可以根据政府批准的标准收取一定学费，还可接受捐款。信保局成立之初，政府曾注资2000万元港币，2012年信保局退回注资，现在有保费收入2.85亿元港币，保单收入520万元港币，投资收入660万元港币，或有事项储备金14.77亿元港币。贸发局1000多位员工每年的推广活动800余项，经费达28亿元港币。

进一步深化事业单位改革，涉及公共服务体系的改革，恐怕要把事业单位，尤其是从事公益服务类的事业单位与非竞争性的国有企业一道考虑，某种程度上，它们的性质雷同，在国际上都可以划归到实现公共利益的机构中去，因为它们承担维护公共利益，实现公共目标，代替政府履行公共服务职能，只是它们运作的方式和管理模式不同罢了。在这个意义上，事业单位和国有企业采用一样的社会保障制度模式似乎没有什么可以争议的。需要争议的是，我们自己对于公共利益、公共服务供给方式的认识，以及如何从传统的计划思维和思考问题的方式中解脱出来。