国家治理的三个结构性主题（2）

三大结构性主题对于国家治理的突出意义 

中国政府与公民的关系主要涉及国家与社会关系、政府与市场关系，官民关系是政府与公民关系的内核，管理者与被管理者阶层二元分离的官民关系，在各个国家中一直存在着韦伯所说的现代性的紧张，这是官僚制的宿命。这样一个社会分层结构被多元利益分解。中间阶级的数量比较大而政府又能维持其相对独立性的国家，官民矛盾或许被隐藏在各种社会矛盾之中，并不一定成为突出的社会政治问题，所以政府对社会的治理具有较大的回旋余地。然而通过近年来大量数据调查显示，在中国现阶段存在的各种矛盾中，官民矛盾却位居各种社会矛盾之首。这表明，作为国家治理结构一个重要环节，政府与公民的关系仍有待于从现代政府原理顶层设计的战略高度着眼，对有关公民的组织规则、行为结构、利益格局有一个制度性的调整和再造。 

在中央与地方的关系上，改革开放以来计划体制下权力过分集中、管控过严的状况有了较大改善。地方政府逐渐拥有较大自主权，成为一级公共管理的主体。地方自主性在成长，地方政府的竞争力和地方社会的活力在增加，这些改变成为中国三十年来繁荣的一个原因。但地方自主权的成长造成了地方主义的兴起，以地方保护主义最为明显。目前出现重复建设、过度投资、结构驱动、产能过剩、环境污染等实际上都与地方政府的保护主义和市场分割有很大联系。这对中央政府的全局治理产生了较大威胁。现在该问题的解决主要靠政党系统，制度系统方面还很不力。另外中央与地方的事权分割不尽合理。现代国家治理的经验表明，央地关系的制度性分权有赖于按照现政府原理对政府责任体系和行政问责进行制度化的建构，要根本约束地方官员的地方主义行为，就要把地方人民代表大会的权力真正落实到对地方政府治理模式的监督和制约之上。 

政党与国家的关系对于治理很重要。一般的政党理论认为政党是介入国家与社会之间的一个组织，这种理论预设了政党的社会政治角色属性，隐含了政党一定要通过动员社会合法支持以进入国家的结论。政党不是国家，即使政党缔造了国家，但国家一旦成立后便具有了与公共权力相对的独立性，党的决定对国家机关来讲都是建议性质的，不是强制性质的，党和国家机关在组织上也不具有上下隶属的关系。政党需要合法地进入国家，即必须循着宪法和法律的规定以及国家提供的既定路径程序来进入。政党进入国家后，必须合法地运作国家。执政党对国家的领导不是通过直接干预，以党权替代政权来实现的，而是通过国家内部的党的组织以及担当国家公职人员身份的党员干部，按照法定程序以国家的名义来实现。因此在政党和国家的关系上，共产党执政方式面临的最大问题在于其能否正确解决现代国家治理中政党和国家的法律关系。而判断政党执政的方式是不是走向成熟，最重要的标志之一，就是看能否将宪法的最高权威和法律的刚性约束内化为党执政行为的理性自觉。