战后日本对华政策制定诸主体的角色及影响

战后日本的对外政策问题常给人以面纱厚重之感的原因之一，恐与关于这个政策制定系统的主体和过程的研究尚不充分有很大关系。战后日本的对华外交政策制定系统与战败投降前相比，无疑已发生重大变化。这个变化首先体现在政策制定的主体已有很大不同。日本投降前对外政策制定主体的实际情况与制度规定并不完全一致。如明治宪法体制就规定，作为国务大权之一的外交权，在于国务大臣辅弼下的天皇①，而通常宪政国家的国民外交在当时的日本还只是一个遥远的目标。这就意味着在理论上，战败前日本包括对华关系问题处理在内的外交政策制定及施行，是在一个相当封闭的圈子内运作的。而事实上，即便在十分重要而又异常复杂的对华外交领域，很长时期内政策方针的最高定夺者并非天皇本人，而是由明治宪法体制规定具有辅弼地位的内阁成员和体制上并未明确规定有此责权的元老、重臣等精英集团构成这个政策制定主体的。然至20世纪20年代以后，内阁等机构在对外政策决定上的权能趋于弱化，日本国家虽曾试图借助于创设“四相会议”、“五相会议”、“大本营政府联络会议”等新的统治机制，恢复内阁等的外交统摄力，但这方面的努力一直到战败投降都未能奏功。而另一方面，第一次世界大战结束后，日本军方势力逐渐成为对外政策决定过程的主要主体，并开始发挥超越其他机构和政治势力之上的影响力，尤其是进入20世纪30年代，因军方势力与外务省等分别拟制并推行自己的外交政策，遂形成所谓“二重外交”体制的局面，而在涉及处理对美、对华外交重大问题之际，军方势力甚至经常扮演了更为积极和主导性的角色②。

然至日本战败，随明治宪法体制的彻底崩溃，军方势力和原先在体制上并无外交权的元老、重臣等政治势力亦不复存在，这样的政治变动势必给对华政策制定的主体带来深刻影响。根据1947年生效的日本宪法规定，仍被保留的天皇只是作为日本国家和国民的象征，但并无施行国政的权力，而处理外交关系的职权则明确规定在于内阁等机构。另一方面，由于日本实行主权在民的国家体制和议会内阁制度，故以各种方式实际参与对华政策制定的诸主体，除了行政府的内阁以外，还包括政党、财界、媒体等要素，故与战败前相比，战后日本在对华政策制定的主体上出现了以下的变化：第一，参与对华政策制定的主体不仅在制度上有明确的规定，而且更为多元；其中首相为首的内阁在这方面的权能有了扩展，其制度上的地位也明确规定处于政策制定机构的顶端；第二，随着对华政策制定主体的不断多元化，由于诸主体之间在不同问题处理上的影响和权限难以确定，以至于相互之间的作用和制约会对政策制定的结果带来很大影响。本文在国内外先行研究的基础上①，首先考察参加对华政策制定诸主体的角色，然后分析这个多元主体的互动给予对华政策制定的影响。

一、对华政策制定诸主体的角色

战后，随中日两国的社会发展和大国地位的确立，尤其是1972年两国复交后双边关系的复杂多变，遂使日本对华政策制定的主体趋于多元化，诸主体在政策制定过程的角色也各不相同。以下选择主要的主体评述其角色。

1．内阁

(1)首相。日本包括对华政策在内的对外政策决定，虽说多数场合是在协议并取得共识基础上做出的，但也不排除特殊情况下存在着首相决断的处事方式。如1972年中日复交和1978年中日和平友好条约的谈判时，如果没有田中角荣首相和福田纠夫首相的果敢抉择，两国的交涉就可能是另一种结局。冷战结束以来，这类首相决断的政策制定方式在日本对中国及美、韩等主要国家的交涉过程中更为多见。这是因为根据战后日本的制度规定，除了缔结国际条约需要国会承认以外，对行政层面的对外交涉及其文件的定夺，首相具有最终决定或承认的权力。而首相在对华政策决定过程所以能发挥极为重要的作用，还在于其拥有多渠道的信息来源，内阁各机构各级官员都负有义务及时向首相提供各种有关中国的信息。

(2)内阁官房。内阁官房相当于内阁办公室，首长官房长官在内阁的地位仅次于首相，可享有行政首脑的地位和职权，通常该职由首相心腹担任，所以在政策制定过程中常常可以发挥独特的作用，如20世纪80年代后半期的官房长官后藤田正晴就以其特殊地位，在稳定发展中日关系和制定积极的对华政策方面发挥了特殊作用②。内阁官房中参与对华政策制定的主要是外政审议室和情报审议室，两机构作为掌握正式情报管道的政府核心部门，都有一批主要致力于收集分析中国资料的工作人员。

(3)安全保障会议。这是近期日本为应对紧急状况而设于内阁的制定外交和防卫政策方针的最高机构。因中日关系问题的日渐复杂，该机构也把对华事态的分析评估和议决对华政策方针作为主要工作。现在安全保障会议由两部分构成：一是“6大臣会议”，正式成员有首相、官房长官、外相、防卫相、国土交通相、国家公安委员长；二是“9大臣会议”，正式成员除以上6名，还有总务相、财务相、经产相。为使有事之际的决策做到迅速到位，日本政府正在酝酿改组现有的安全保障会议为“国家安全保障会议”，具体机构设置也改为“4大臣会议”，成员为首相、官房长官、外相、防卫相，下设由政府各部门官员组成的安全保障局③。

(4)外务省。在关于对华政策的调研、立案、决定、执行及调整等方面，日本政府机构中作用最大的属外务省。作为外务省首长的外务大臣既是就外交问题向首相直接建议的重要人物，也是最终决策的参加者，所以大臣的认识对于首相的裁断具有重大影响力。大臣以下的主要干部现设大臣政务官三人、副大臣二人、外务事务次官一人、外务审议官二人。在外务省内，参与对华政策制定的机构主要有大臣官房、综合外交政策局、国际协作局、国际法局、亚洲大洋洲局、国际情报统括官等，各局之间平日就对华政策问题有业务上的协作和配合，但在重要对华外交问题上，相互也有意见甚至利害的对立，如1972年围绕对华复交问题，当时亚洲局(现为亚大局)和美洲局、条约局之间就存在着明显的意见分歧。而在对华政策制定方面，作用最显著的通常是亚大局所属的机构和驻华使领馆。但特殊情况下其他局的意见甚至能左右局面，如1964年池田内阁为调整对华方针而拟制政策案之际，美洲局的意见与亚洲局就存有差异，最终前者的立场对外务省政策案的制定起的作用更显著①。亚大局的机构主要有地域政策课，中国、蒙古第一课，中国、蒙古第二课，负责中国事务的局、课领导人可直接进入官邸与首相协议有关政策。尤其是中国课课长在对华政策制定过程的作用突出，如田中首相组阁之初的中国课课长桥本恕，曾作为大平正芳外相的左右手积极协助其拟制了对华复交的政策方案②，而2006年前后建议安倍晋三内阁以“战略互惠”这一新名称定位中日关系属性的，也是时任中国、蒙古课课长的垂秀夫。

(5)其他省厅。政府部门中参与对华政策制定的省厅主要还有：财务省(原大藏省)、文部科学省(原文部省)、农林水产省、经济产业省(原通产省)、国土交通省(原运输省)等。各省之间围绕对华外交既有协作，但也会因省厅间的利益不同而就特定问题发生意见冲突，如中日恢复邦交后不久，两国就签署航空协定和渔业协定展开交涉的过程中，外务省分别与运输省、水产省之间存有不同的意见和立场，与外务省所持积极态度不同，运输省和水产省则基于省厅利益和背后的利益集团压力，采取了慎重或消极姿态③。另值得注意的惯例是，防卫省(原防卫厅)介入对华政策制定的机会较少。如2012年7月日本部分政治势力试图组织人员登钓鱼岛举行活动，对此，时任防卫大臣的森本敏在公开场合发言支持，然官房长官藤村修在会见记者时则驳斥道：“此事不属于(防卫省的)职权范围。”④显示了防卫省在事涉对华关系问题处理时其权限具有限定性的一面。

2．执政党

日本为议会内阁制国家，所以由国会多数党组成的政府制定对华政策须经执政党的确认。自民党执政期间，该党自身几乎很少独自就对华政策进行立案，但在确认政府政策这一点上则拥有很大影响力⑤。不过，无论自民党政权还是民主党掌政时代，日本执政党内关于对华政策的认识，是一直存在不同的意见和立场的。尤其是中日尚无邦交阶段，坚持与美国、中国台湾联手而疏远中国大陆的党内主流派和主张积极开展对大陆交流的党内非主流派之间长期持续着对立和抗争⑥。就是说，处于少数派地位的党内政策集团仍可对当时日本政府调整和转换对华政策起推助作用。另一方面，1972年中日恢复邦交后，执政的自民党内依旧长期存在所谓“亲台派”势力。在有关重要对华政策的制定之际，这些势力也一直站在有利于日本与中国台湾关系发展的立场上，尝试对自民党执行部和政府的倚重大陆的对华政策进行牵制和阻挠，但这种情况下往往是党内多数意见能对政府的对华政策制定起决定性的影响。2008年上台执政的民主党因党内各派政策观差异更大，上述状况就更加突出。如2010年钓鱼岛撞船事件发生之际，为政府的制定外交对策提供政策观支撑的，主要就是当时民主党主要领导人所属各集团的主流派关于国际政治局势的认识①。

3．财界

这里所说的财界，是指以经团联、日经联、日本商工会议所、经济同友会等主要经济团体和主要企业的领导人构成的群体或集团，故日本财界在本质上也是政党政治下的利益集团或压力集团。战后日本的对华关系展开过程中，无论复交前后，两国经济关系均在其中占有特殊地位，遂使财界在对华政策制定过程中的作用得以超常的增强。财界往往会通过向政府部门强调特定社会经济利益维护的必要性，或借助唤起民意支持，对决策者施加压力和影响，来实现自己的政策目标。当然，就在对华政策制定过程中介入的频度和力度而言，财界远不如内阁和执政党，如1962年池田内阁时确立了支持松村谦三集团同中国发展钢铁和化肥交易的方针，但因遭到美国和中国台湾方面的反对，日本经济界和有关业界对此反应冷谈，这时倒是日本政府顶住美国和中国台湾压力，坚持维护既定方针②。但也有相反的状况。如中日复交前夕，日本财界尤其是关西财界先后要求佐藤、田中两内阁施行更为主动和友好的对华政策，不仅态度远比执政党和政府积极，也起到了推动政策调整的实效③。

4．在野党

战后日本的社会党、共产党、公明党、民主党等在野党长期以来一直以各种方式与中国方面保持着各种联系，这种对华交流活动也为两国高层沟通政治意思起到了管道的作用。另一方面，在野党无论在国会辩论、审议法案场合，还是日常的言论和政治活动中，通过批评和诘问等发挥了对政策进行纠偏和确认的功能。尤其是中日恢复邦交前，在野党的对华活动对日本对华政策制定的制约性较为突出，如中日两国政府复交谈判前夕，公明党党首竹入义胜作为自民党和政府的非正式代表访华，通过与中方高层事前沟通，为两国政府间的正式谈判基本上扫清了障碍；而同期另一些在野党则通过提出旗帜鲜明的复交纲领，对政府和执政党确立更为积极的对华政策起到了有力的推动作用④。然就整体情况而言，中日复交后在野党在对华政策制定过程中的地位在逐渐降低⑤。另需指出，在野党的对华政策观及对华活动所以能对日本政府的对华政策制定产生正能量，往往也与这些政党关于特定对华关系问题处理的具体主张与政府立场比较接近有很大关系。