战后日本对华政策制定诸主体的角色及影响（3）

二、多元主体互动给予对华政策制定的影响

第一，因对华政策制定主体的趋于多元，它们之间的利益博弈会更为复杂，遂使整个决策过程变得缓慢和不透明。这就会影响及时拟制高质量的对华政策，也难免引致政策对象国家的困惑和不信任。然而，各主体间的政策论争影响最大的，还属执政党内对立意见的交锋。战后日本无论早期的自由党和民主党政权，还是20世纪50中期以后的自民党及民主党政权，但凡重大对华政策的决定往往与执政党内的政策集团即派系活动直接系结。这些政策集团平时积极就对华关系进行政策调研，甚或直接参加对华交流，如遇对华关系问题发生，则会当仁不让对政府部门和执政党执行部门施加压力和影响，以谋求左右政府的政策决定。

并且，因战后日本长期与中国没有邦交关系，故在对华关系问题处理上形成了一套独自的做法和理念，这些原则和惯例至今仍在对华政策制定领域起着作用，亦即在具体做法上不像对美政策制定场合，能在做事程序和论争焦点及最终结论等方面均保持一定的开放性、确定性和规范性，结果就难免使对华政策制定变得十分暧昧混沌，健全的决策体制和机制难以确立。至今尚不多见系统探讨战后日本对华政策制定过程的论考面世这个事实本身，也从一个侧面反映了该问题的突出。

第二，在多元主体的政策制定过程中起主导作用者往往并不特定或保持一贯性。然从战后日

本有关制度和外交权运行机制看，最高对外决策权理应在于内阁首相，辅助首相行使这个主导权的应为另一重要主体的外务省。但问题是，在战后日本对华外交史上，首相和外务省的意见和作用指向的不一致并非罕见。这就与战后日本的对美政策制定状况形成鲜明的对照。在对美政策制定场合，虽然参与主体也不在少数，但在参与过程中遇到各方意见严重对立，尤其是处于对外决策主导地位的首相和外务省之间心存蒂芥的现象则比较少见。这也反映了对华政策制定本身更为复杂的特性。如1971年1月日本外务省拟制了关于对华复交的三原则：“第一，中华人民共和国政府是中国唯一的正统政府；第二，台湾归属于中国；第三，日台条约在政府间谈判过程处理”，但鉴于佐藤内阁在任期间推行复交交涉十分勉强的判断，外务省竟然决定不向现任首相而是待下一任首相上台时再提出基于上述原则拟制的对华交涉方案①。而田中首相上任后急欲展开对华复交交涉之际，由于外务省高层一度不积极配合，以致首相等只能从外务省中层干部中物色配合交涉的骨干力量。更为离奇的是，还存在着首相等故意排斥外务省参与对华关系问题处理的做法。

如2010年撞船事件发生后，菅直人首相一味强调要强化政府首脑的外交主导权，拒绝让更富于对华交涉经验的外务省官员参与事件对策的拟制和施行，遂使事态不断恶化而失去及时改善关系的良机②。2012年9月，野田佳彦首相也以同样手法，撇开外务省和驻华大使馆，直接通过民主党的对华联系管道实现了与中国国家主席胡锦涛在亚太经合组织会议期间的首脑会谈，但由于野田首相缺乏经验和必要的信息，不仅致会谈无果，而且还因随即顽固推行钓鱼岛“国有化”政策，使两国关系坠入谷底①。

第三，媒体和民意越发在对华政策制定过程握有话语权和规定方针立场的砝码。这是因为，第一，日本主流媒体在客观和及时向社会传递有信凭性的信息这一点上，是得到其民众充分的信赖的；第二，日本社会无论政要还是普通大众，他们关于中国基本状况的了解和把握，主要还需介于媒体才能达成；第三，一旦关于某个对华事件或国际状况而形成的多数民意不仅有通常社会意识的相对稳定性，而且还会通过各种途径对政府为中心的其他对华政策制定主体发生影响甚至是压力。因此，可以说日本民众参与对华政策制定过程是对媒体有着高度依赖的。另一方面，媒体在对华政策制定过程施展的影响力，最终也要通过民意的归趋予以体现。至于在两者互动基础上形成的多数民意的归趋，则越来越成为日本对华政策制定过程最不容忽视的制约要素。如20世纪70年代中后期，日本民众对华亲近感高达七成以上，这个“友好”的对华意识主旋律，就曾极为有效地牵制了保守政治家阵营试图在一些对华关系问题制定强硬政策的动向。然这个数值至80年代降为五成、90年代降为四成、本世纪以来又进而降为不足三成②，这一曲线的走向大体上是与相同时期日本对华政策的逐渐强硬化呈同步推移状的。就是说，上述民意的变化在很大程度限制了期待加深对华合作的政治家就两国关系问题进行协议和解决的政治空间，相反却促使一些政客在此氛围下竞相提出强硬的对华政策，以自保政治生命。值得注意的是，近年来一些媒体和激进舆论越发成为酿制偏颇对华政策论的温床。虽然国家间发生突发事件或处于特殊时期之际，媒体通过与激进舆论相呼应对民意和政治过程施加影响的事例，在很多国家都会见到，但随着冷战后日本政府在对华政策制定上不断趋于保守化，日本的一些媒体也经常会忘却自身在民众中的信誉和地位，为追求趣味本位和高收视率，不惜牺牲客观公允的传媒原则而对激进舆论推波助澜，使其在误导民众的时局认识时，作为一种非建设性对外意见给予对华政策制定非常不良的影响。

第四，民间智库在对华政策形成过程的关键作用越发突出。日本民间智库参与对外政策活动有两大特点：第一，政策研究并不以政府特定的政策意图为出发点，而是基于自身对国内外形势和现行政策的判断及理解来确定研究的课题和展开方式。智库对来自不同机构的研究人员并不要求见解和研究结论的统一，这对提高研究成果的质量甚至拓展政策立案的空间是有裨益的。第二，整个政策研究并不是在被动回应的封闭状态下展开，而是采取开放的研究方式。有不少研究甚至还延伸到各种国际学术会议，即在与各国学者共同研讨中完成研究报告，这就有效提升了研究报告的质量和可操作性。如著名智库日本国际论坛1995年发表的由小岛朋之教授领衔拟制的“中国的将来和亚洲的安全保障：以新的日中关系为目标”的政策报告的有关内容，一定程度上对次年桥本龙太郎内阁与美国重新定义日美安保体系和调整对华政策提示了政策底线③。在对华外交成为关键的东亚共同体应对问题上，小泉纯一郎首相经犹豫再三，最后终于在2004年9月联合国大会的一般演说中明确表示接受东亚共同体构想④，这也与吉田春树教授等为日本国际论坛撰写的一批政策报告不无关系，小泉首相的立场变化，显然受到这些报告提示的使东亚共同体与日美同盟两立是今后日本外交的最佳选择这一政策建议的影响①。另如同为著名智库的日本外务省经济协力局局长的个人恳谈会在其2000年12月拟就的报告中，曾明确提出根据国际形势和中日关系的发展变化的需要，应就对华ODA政策方针及推进方式进行全面调整的建议，这个对策方案不仅即刻为自民党的对外经济协力特别委员会作为对华经济援助及协作的“指针”而采纳②，也成了稍后日本政府转换对华ODA政策的理论依据③。

日本的智库除了通过及时向政府提供基于专业视角的就国际形势进行具体分析和比较研究的成果，为国家的对外政策制定发挥积极作用以外，还在通过大量的会议及出版物将自身的研究成果反馈于社会，从而在凝聚社会的智慧、形成对特定政策予以拥护的舆论、甚至左右民众的对外观方面显示了相当的影响力，这就将自身置于为国家开辟对外公共资源的重要地位。

第五，美国的意向对日本对华政策制定有很强制约力。战后日本作为独立主权国家已走过60余年历程，然限于对华外交而言，无论中日有无邦交，日方大凡在重要对华政策制定之际，必然会与美方进行事前协议，以求同意；相反美方的对华政策制定和调整不经日方协议的事例则比比皆是，故这种不具相互性的双边关系，在当今主权国家尤其是大国之间十分少见。民主党政权成立之初，鸠山由纪夫内阁曾提出要建立对等的日美关系的对外纲领，然未及实践这个理念，民主党政权便连遭变故，竟至丢失政权。这也预示了要消除美国的这种对日制约性十分艰难。另一方面，随中国综合实力增大，日本政府反而越来越淡化对华外交中固有的这个对美依赖问题，甚至自觉把对华政策制定中有涉本国安全的要素放大至日美关系框架中去处理，结果则进一步加深了对华政策制定和施行过程的对美依赖程度。及至近年，日方甚至在建构本国对华政策之际，经常会发生率先评估它对同盟国美国会有何影响这一尴尬的问题。在此背景下，日本对华政策制定和施行的结果势必会越来越起到服务于美国对外战略的作用。总之，战后尤其是中日复交以前，日本基本上是把对华政策定位为对美政策的补充部分；而日本在两国复交后也仍以对美关系为国家外交的基轴，故而一直把对美政策凌驾于对华政策之上。因此，与日本将对华政策的基点主要置于经济利益的最大化所不同的是，其对美政策则是确立在全面实现国家的政治安全和经济利益的目标之上的。