法治社会关键是促进司法公信力

行政诉讼被称为“民告官”，承载着法治政府的梦想。我国的《行政诉讼法》自1990年开始实施，迄今已24年，然而在现实生活中，民告官依然面临着重重困境，其根本原因是什么？此次《行政诉讼法》的大修，对解决问题能够起到什么样的作用？围绕这些问题，《中国科学报》记者专访了北京大学法学院教授易继明。

《中国科学报》：数据显示，全国每年行政纠纷引发的信访高达600万件，而通过行政诉讼解决的只有10余万件。这说明了什么问题？

易继明：“信访不信法”，原因很复杂。既有“官本位”“民不与官斗”等社会历史文化因素，也有司法救济渠道不畅、司法公信力不足等问题。

林莉红教授对8000余名受访者进行调查，认为行政诉讼制度能保护老百姓合法权益的仅占17.4%；部分调查对象甚至认为即使赢了官司，也是“输一辈子”。

“信访不信法”的社会心理，在一定程度上折射出制度设计和体制机制中没有树立法律和司法的权威。试想，法院在人财物等方面均受制于地方政府，法院能够真正做到独立行使审判权吗？

《中国科学报》：据报道，目前我国民告官胜诉率从10年前的30%降至10%，其原因是什么？

易继明：我国法治进程从总体上讲是在不断加强。不过，这一进程也不是一帆风顺，而是有起伏、有波折的，不是直线上升，而是呈波浪型。

1990年《行政诉讼法》实施，意味着“民”可以告“官”，被视为“人治时代的终结，法治时代的开始”，当时引发了海内外舆论的欢呼，突显了广大民众对法治国家的向往。但从施行效果来看，“民告官”却并不理想，最近10年甚至陷入了困境。

最高人民法院行政庭副庭长王振宇法官近日称，行政诉讼案件原告胜诉率由10年前的30%以上下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。

从世界范围来看，我国“民告官”胜诉率也偏低。联合国人权理事会2012年的统计表明，我国民告官胜诉率为12.4%，低于全球较为常见的20%到30%。

《中国科学报》：我国民告官具体存在哪些困境？

易继明：综合来看，目前民告官面临的困境集中在立案难、审判难、胜诉率低、执行难等问题。这其中，有制度因素，也有观念因素。例如，“长官意识”之下，行政首长不愿意出庭应诉，觉得输了官司就是“丢了面子”。当然，民告官困境之根本原因，还是体制使然。

地方政府干预行政案件的方式很多。例如，有的地方行政机关直接干预法院的立案，拒绝出庭应诉，以“服务大局”等为由要求法院作出不适法的裁决。在我国现行的体制设计中，行政权力过大，缺乏有效的制衡和监督，是一个较为突出的问题。

《中国科学报》：上述困境应如何解决？此次《行政诉讼法》的修改对问题的解决起到哪些作用？

易继明：民告官困境在于体制，体制问题归根到底还需要从体制入手解决：一方面充分保障老百姓的诉权；另一方面，进一步强化司法权威，避免行政干预，让法院能够真正地独立行使审判权。

此次《行政诉讼法》的修改，基本遵循了这一思路。首先是增加一个条款进行原则性规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”这一条虽然只是原则性规定，带有宣示性，但却表明了行政诉讼法的价值取向和基本的法治精神。

在保障老百姓诉权方面，新法作出了很多规定。比如，扩大受案范围，将对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，违法集资、摊派费用的，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行政行为纳入了受案范围。这些规定，都旨在为老百姓诉权提供充分的保障。

行政诉讼是一种“民告官”，“民”与“官”之间地位不平等，而相应的程序法律规范就是要矫正这种不平等，提高弱势一方的诉讼地位，维护弱势一方的利益。此次修法，从价值取向到具体规则设计，都体现了这一理念。

《中国科学报》：行政诉讼法修改以后，民告官案件是否会大量增加？

易继明：修法本意在于畅通司法渠道，目的是希望将官民对抗的社会冲突纳入司法轨道。新法第一条增加“解决行政争议”之立法目的，颇具深意。

当前社会矛盾纷繁复杂，如果民众能够“信法”而不是“信访”，那么民告官案件大量增加，也不失为一种好现象。任何一个国家都有一定的行政诉讼案件保有量，行政争议都能够通过司法途径解决或化解，这是一个社会司法公信力的体现，也是法治社会的一种常态。

从根本上提高人们的依法维权意识，一方面保障司法解决纠纷的渠道畅通，法院为主导的审判公正；另一方面，加强法治教育，增强普遍的规则意识：以依法行政为前提，全民守法为基础。