朱鸿斌：全面推进依法治国的基础和前提

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，把完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，作为全面推进依法治国方略的基础和前提，对于完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，实现国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重大意义。

一

法治中国，立法为先。古希腊亚里士多德说：“法治通常包含两重含义，即已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”因此，建设中国特色社会主义法治体系，发挥立法的引领和推动作用，首先必须有法可依。这就要求在立法先行的同时，注重提高立法质量，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

完善法律部门。中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七大法律部门组成的统一整体。在立法实践中，各个法律部门的发展并不平衡。有的比较完备，有的相对薄弱，有的还有空白，如行政程序法、机构编制法、部门组织法、财产申报法、预防腐败法等规范公权力的法律尚未出台。即便较为充实的法律部门，也需要根据政治、经济、社会发展需要，及时立、改、废。四中全会《决定》要求，加强重点领域立法，主要包括完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民各项权利；以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为导向，完善社会主义市场经济法律制度，使市场在资源配置中起决定性作用；完善机构组织法；加快惩治和预防腐败立法；完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人权益保护等民生立法；加快绿色发展、循环发展、低碳发展立法，完善自然资源、国土开发、环境保护立法，促进生态文明建设等等，使法律部门更加健全。

健全立法体制。充分发挥有立法权的人大及其常委会的立法主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，防止地方保护主义和部门利益法律化倾向，必须健全立法体制。要充分发挥宪法赋予全国人大专门委员会的立法职能。随着改革的不断深化，人大立法工作更加繁重。与外国议会不同，全国人大和有立法权的地方人大及其常委会，会期较短，间隔较长。而专门委员会作为常设委员会，可以在人大及其常委会闭会或休会期间，不间断地开展法案的研究、拟定和审议工作，故国外学者又称其为“行动中的议会”。同时，专门委员会长期联系“一府两院”对口部门工作，由专门委员会牵头起草法律，更有针对性；委员会制的议事方式，也可使专门委员会的立场相对超脱。1982年宪法实施以来，全国人大和地方人大专门委员会从无到有，在立法和监督工作中发挥了重要作用。但是，与其职能要求相比，专门委员会工作方式有待改进，人员结构有待优化，内设机构尤其是地方人大专门委员会内设机构不全，编制偏少。按照四中全会《决定》，依法赋予设区的市地方立法权，这一问题将更为凸显。《决定》提出，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门，参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案；增加有法治实践经验的专职常委比例，按照惯例他们中大部分也将进入专委会；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度等等，为充分发挥专委会立法职能创造条件。