朱鸿斌：全面推进依法治国的基础和前提（2）

为了推进依法行政，建设法治政府，国务院和有立法权的地方政府，应当把立法作为推动政府各项工作的基本方式。应兴应革之事，先行立法，然后实施，既可增强执法权威，提高执法效率，保持行政工作的连续性，又有利于各级政府和执法部门接受监督，让行政权力在阳光下运行。我国法律多由行政机关起草。法律是权利和义务、权力和责任的载体。牵头起草单位形成法律草案（征求意见稿）后，都要征求相关部门意见，有的部门从局部利益出发，取舍草案条款，牵头部门难以协调，法律草案在消除不同意见的同时，也消除了大量刚性条款，以致不少法律虽已出台，但太过原则，难以操作，立法宗旨无法实现，也浪费了宝贵的立法资源。有鉴于此，对部门之间争议较大的法律草案，要由决策机关引入第三方评估机制，充分听取各方意见。无法达成一致的，政府主要负责人作为提案人，应当亲自协调，作出决定，防止久拖不决。

改进立法程序。推进科学立法、民主立法，必须健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善立法技术。四中全会《决定》指出，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

完善法律体系，发挥立法引领和推动作用，提高立法质量是关键。张德江同志指出，现在有些法律规定，看上去都是对的，但太原则、太抽象，可执行性、可操作性较差，实际上不解决什么问题。他还说，我们在前进中遇到的突出矛盾和问题，差不多都同法制有关。提高立法质量，要在立项、起草和审议三个环节下功夫。在立项阶段，全国人大常委会和国务院根据五年立法规划，分别制定年度立法计划，明确立法项目，有利于立法工作保持计划性和协调性。但是，如何准确预见、及时应对体制改革、宏观调控、市场监管、民生改善、科技创新、教育进步、文化发展、社会稳定等各领域复杂多变的立法需求，现行做法有其局限性。为此，有必要逐步增加立法规划的弹性。对专门委员会在执法检查或调研中发现，通过论证确有必要并有可能制定或修改法律的，应当及时列入年度立法计划，成熟一个，制定一个，成熟一条，修改一条，以满足现实需要。许多立法项目系由行政法规上升而来，而行政法规多由政府部门起草，通常带有浓厚的部门色彩，实施之后形成既成事实。这样的行政法规上升为法律，将进一步固化部门利益。为避免此类弊端，要加强顶层设计，要在充分论证基础上，直接制定法律加以规范。在起草阶段，首先应当明确立法宗旨，即通过立法解决什么问题，实现什么目标。“法律是没有感情的智慧。”法律条文具有形式和内容两个方面。法条形式应当符合立法规范的基本要求。法条内容应当科学理性、实事求是、便于操作。法律实施往往需要机构、人员和经费保障（发达国家立法时，对实施法律所需要的机构、人员和经费等内容，多有明确规定），现行立法一般回避这些问题，或授权行政法规予以规定。这样可以减少牵扯，使法律草案顺利通过，但法律的操作性也大打折扣。如果行政法规迟迟不出台，法律就更难实施。为克服这些弊端，在法律草案中，有必要明确规定实施法律所需要的机构、人员和经费等内容，明确违法行政、民事或刑事责任。为保证法律实施，制定或修改法律，其配套法规要与法律草案同步起草，在法律通过后及时出台。在审议阶段，要逐步为常委会组成人员配备立法助理，常委会会议要适当延长会期，逐步引入辩论机制，并向公众开放。主流媒体要在黄金时段跟踪报道立法进程，这也是普及法律知识、培植公民民主意识的有效途径。为推进依法行政、公正司法、全民守法，全国人大常委会需要加强法律编纂工作。

加强党的领导。推进依法执政，要求执政党把立法作为贯彻党的纲领、推行党的路线、落实党的政策的主要方式。执政党要加强对立法工作的领导，完善立法重大问题决策程序。党中央向全国人大提出宪法修改建议。涉及重大体制和重大政策调整的立法，报中央讨论决定。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向中央报告。随着改革进入深水区，许多立法项目面临重大利益调整等问题，仅靠法律起草部门和审议机关很难解决。为做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，实现立法和改革决策相衔接，党中央和有立法权的地方党委将会更加重视立法工作，统揽全局，协调各方，为法律尽快出台和顺利实施移除障碍。