把握两个“三位一体”，全面推进依法治国（3）

以法治建设推进国家治理体系现代化

桑玉成

四中全会把建设中国特色的社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为推进依法治国的总目标。一年之前，三中全会就全面深化改革通过决定，也提出了一个总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”今天学习四中全会精神，有必要把这两个“总目标”联系到一起来认识，尤其是要从“推进国家治理体系和治理能力现代化”的角度，来充分认识推进法治国家建设的重要意义。就上述两个“总目标”的关系而言，可有如下认识：

一是推进法治体系和法治国家建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标之后，党中央立即部署四中全会的主题，部署推进依法治国的实际进程，可见依法治国对于推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要意义。

二是建设法治体系和法治国家，是国家治理体系和治理能力现代化的必要组成部分。在现代国家治理体系中，法治建设不能说是其全部内容，也一定是其最为重要的内容，而且是其最为基础性的要素。依法治国的程度也构成了治理能力现代化的主要标志。没有法治体系和法治国家的建设，也就谈不上国家治理体系和治理能力现代化的问题。

三是从法治建设着手，表明我们在推进政治体制改革和政治发展方面，迈开了非常重要的一步。改革开放之初，邓小平就提出制度问题是一个带有根本性、长期性、稳定性、全局性的问题，要通过推进民主政治的制度化、法制化，来完善党和国家的领导体制。可以认为，这次四中全会关于推进依法治国进程的部署，是党推进政治体制改革和政治发展的重要举措。

从一般意义上说，现代国家治理体系包含了复杂的结构层次，分析这些结构层次，有助于理解国家治理体系的一些基本方面，并以此来推进国家治理体系的建构和发展。这些结构层次主要包括：

法治体系结构。现代国家治理体系中最为重要的方面，就是以宪法法律所构成的法治体系结构。这一次四中全会决定提出了五大体系的建构，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。这五大体系是统一的、立体性的有机整体，构成了现代国家治理体系的法治基础。

政社关系结构。政府与社会的关系问题，从来就是一个社会健康发展的重要问题，如何建构一个“政社共治、官民协调”的治理格局，是现代国家治理体系的重要标志。通过法治建设的推进，规范各级政府的行政行为，正是完善这种结构的重要方面。

政府职能结构。一个有效的政府管理，一定是一个职能边界清晰、在专化与分化基础上实现高度整合的管理。多少年来，我们已经通过政府职能的调整和理顺，基本上适应了市场经济发展的需要。但由于长期的计划经济体制的痼疾，政府职能方面的问题依然存在。党的十八大在谈到进一步推进经济体制改革问题时指出，经济体制改革的重要任务依然是理顺政府与市场的关系；在谈到政府改革的时候，也强调政府改革的首要任务，依然是理顺政府职能。可见政府职能改革的重要意义。另一方面，在论及政府职能的问题时，往往只注意到政府与社会的关系方面的问题，而忽视了政府职能的纵向层级分化问题。事实上，政府权力的纵向层级结构，是一个值得高度重视的问题。如何划分并理顺政府不同层级结构的职能，是现代国家治理体系的重要方面，也是提高治理能力现代化的必然要求。

（作者系上海市社会科学界联合会党组副书记、专职副主席，上海市政治学会会长）