许耀桐：党政“一把手”分权、限权的若干认识（6）

六、限制党政“一把手”权力需做制度顶层设计

对党政“一把手”的权力限制，必须从制度的顶层设计出发来考虑，这就是要把党政“一把手”权力的制度设计，放在整个的权力结构和运行体系中来考虑，也就是党政“一把手”在决策权、执行权、监督权这“三权”方面来总体设计究竟要拥有怎样的权力。

首先，党政“一把手”应该拥有决策参与权。政党和政府的活动及工作，最重要的就是对国内外重大问题和党政重大事务作出决策。这样的决策，产生的是关于党和国家如何发展的路线、方针、政策、决定等等结果。党和国家的大政方针，是党和国家发展的生命线，因此，党政各级组织和领导班子，承当着就全国或各地党政重大问题进行决策的重任。重大决策，还包括重大人事安排。在实施这些重大决策的过程中，必须充分发扬民主，广泛征求意见，甚至允许进行争论和辩驳。决策是否可行，要采取会议表决的形式，达到过半数或三分之二的才能获得通过。显而易见，作为党政各级组织和领导班子的“一把手”，在集体领导制度下，必须有参与决策的权力。而且，党政“一把手”在决策过程中还要发挥重要的作用，这就是要善于集中大家的好主意、好看法，或者自身能够提出好主意、好想法并引导大家形成新见解、新共识。

其次，党政“一把手”拥有任务执行权。在各级党的委员会集体分工、个人负责的情况下，以及在各级政府中作为各级行政长官或行政部门主管的情况下，“一把手”具有完成任务的执行权，即首长负责制的办事权力。需要强调指出的是，首长负责制的办事权力，仅仅是为完成任务而具有的执行权力，具体地说，即是为执行和完成任务过程中所负有的一定的用事权、指挥权、督查权、处罚权等等。这样的执行权必须是有职有权、实实在在的、能够令行禁止的权力。当然，党政“一把手”在行使这样的执行权时，也一定要受到外在的有力的监督。

最后，党政“一把手”也享有监督权。“一把手”所拥有的监督权，就是对班子其他成员和其他人员所具有的监督权。“一把手”同样享有党的规章制度和法律规定的检举揭发权、罢免撤换权，以及控告权、申诉权、辩护权、保留意见权等等。但这样的监督权，并不是唯一专属于他的，他自身也要受到来自他人的监督和专门监督机构的监督。以上三个方面，就构成对“一把手”权力的总体考量和顶层设计。