许耀桐：党政“一把手”分权、限权的若干认识

摘要：第一，对党政“一把手”权力的分权、限权，是要使决策权真正回归集体领导、集体决策，而不能转给二、三把手而已，避免走入歧途。第二，对党政“一把手”权力的分权、限权，不能影响和削弱“一把手”的执行权。第三，对党政“一把手”权力的分权、限权，关键要加强对权力的监督制衡，其实最重要的在于不让“一把手”权力可以违规滥用。在监督放纵不力的情况下，哪怕再小的权力也会欣喜若狂，兴风作浪；在监督周密严厉的情况下，哪怕再大的权力也会小心谨慎，不敢造次。而监督不力，迄今为止仍是我们没有很好解决的一个痼疾。

随着当前反腐倡廉的深入，限制党政“一把手”权力、遏制党政“一把手”腐败的措施不断地提出来了。例如，有的省已经出台了关于党政主要领导不直接分管部分工作的相关规定，明确规定党政主要领导不直接分管人事、财务、工程建设项目、行政审批、物资采购等方面的工作。这就将如何看待党政“一把手”权力的分权、限权以及如何制约党政“一把手”权力的问题摆到公众面前，受到社会广泛的关注。为此，笔者谈谈下述的若干认识。

一、党政“一把手”权力界限存在模糊地带

“一把手”并不是一个正式的官衔名称，只是现实生活中一个通俗形象的叫法。真正的称呼，是指在领导班子和领导成员中居于首位的领导者、负责人。例如，从党政部门来说，党的各级党组织的首位的领导者、负责人是书记；政府方面就是总理、各个部长、各省省长、市长、县长、区长、乡镇长这样的行政首脑或行政主管。

这样的党政部门“一把手”究竟拥有哪些权力呢？党章和党的相关文件、宪法和相关的法律的规定对此作出了解释。例如，对党委的权力规定是，从权力涉及的内容范围来说，党要“总览全局，协调各方”，对整个国家和社会实行“总的领导”；从权力运行的方式方法来说，党章规定，“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”；“委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”这就是民主集中制的权力运行方式。对政府的权力涉及的内容范围的规定是，“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，加强“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”；从权力运行的方式方法来说，宪法规定，“国家机构实行民主集中制的原则”，同时强调负责制，“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”从这样的制度设计来看，我国对党政部门以及党政“一把手”的权力，可以说在其“权重”、“权值”、“权规”、“权界”等方面，都有了一个大致的规定。

当然，以上这样的规定只是原则性的规定，还不够具体明细。这就需要在党章之下的党内其他规则规制和在宪法之下的其他法律条例，作出更具体的规定，但我们现在还比较缺乏。这就造成了当前党政“一把手”的权力在范围、界限方面，事实上存在着模糊地带、容易产生真空、盲区，导致权力运行中实际上的过分集中。