深化国企改革要构建中国特色社会主义国有经济治理体系（2）

二、在所有权制度层面，构建与真正的所有者对接的全民所有权实现形式，改变政府包办替代，造成政资不分、政企不分的状况

公有不等于无所有，全民所有不等于政府所有。很多人以为公有制与市场经济无法结合，就是在这个问题上陷入误区。公有制与市场经济能否结合，关键在于公有制经济组织能否成为真正的市场主体。许多市场经济国家的实践都证明，国企和私企一样，都可以成为市场主体，都可以有竞争力，都可以实行所有权和经营权相对分开、又有机衔接的企业法人治理制度。企业活不活，关键不在于财产属谁所有，股东是谁，而在于有没有公平的外部竞争参与条件和内部竞争激励机制。对国企来说，有没有活力，首先取决于政府有没有越权，既当裁判员又当运动员。现实的市场竞争中，有些事私企能办成而国企做不成，比如有的国企海外投资收购决策，一个月内须签约，但上级主管部门几个月也批不下来，坐失良机。这说明国企被政府当成行政组织管理的状况还未根本转变，经营者权利不完整，所有者权利没有真正落实。

过去常有“国企产权不清晰”的说法，其实国企产权属于全民，不存在不清晰的问题，只不过“全民”由谁代表被搞混沌了，使得全民产权的实现形式长期处于不合理、不稳定的扭曲状态。改革前的国营企业是“全民所有、国家经营”，含义是准确的，但容易发生“政府说了算”、把“全民所有”混同于“政府所有”；改革后的国企被称为“国家所有、企业经营”，含义上就更容易造成“国家所有”不是“国民所有”（即国家全体公民所有），而是“政府所有”。政府作为市场经济的宏观调控者，不能取代企业的经营者权利，更不能取代全体公民的所有者权利，产权明晰首先要保证全民财产所有权神圣不可侵犯。市场经济要求公平，如果只要求私资外资所有者权利公平，没有国资所有者权利公平，那就是最大的不公平。

推进国企改革，可考虑按照“大集体”式的新型股份经济思维，探索和完善全民所有的产权实现形式。

一是国有资产作为全体公民的集体共有资产，不能像苏联那样在全社会分股变为个人私产，但所有者作为“集体股东”要有知情权、监督权和收益分配权。国有资产总量和结构变动、企业经营效益和收益分配使用状况等，根据全国和地方国企所有权属性范围，分层级每年向全体公民公布，接受公民监督；每年国资收益划定一定比例上缴财政用于社会发展补偿、积累和公共福利保障等开支。

二是全民共有资产的处置决定权，委托其法定代表机构即全国和地方人民代表大会代理。凡涉及国资使用投向投量、国企产权和组织形式变更、国资收益和红利分配等重大方案，均应提交本级人大审议决定，且须确保全民“集体股东”的财产所有权和收益权不受损失。

三是国资经营管理权要同政府脱钩，向所有者负责，由人大设立专门的国有资产监督管理委员会（可由现国资委改隶）履行相应职责。改革后成立的国有资产经营管理机构，也应归属人大系统（通过国资监管委员会）领导。

四是国资产权组织形式及其变化，应当有立法依据和人大审批程序，服从全民整体利益及国家战略发展要求，有利于国资增值增效，发挥对国民经济的主导和支柱作用。对什么领域、什么企业采取独资还是混合制形式，是对公有资本混合还是对私资外资混合，以及如何掌握控股权，都不能由政府决定，搞一刀切、一股风，而应当由人大专门立法在先，在此基础上，具体事项由人大授权其国资监管委员会依法审议决定。

五是在国企实行混合制改革中，优先鼓励国有经济、集体经济和劳动者个人之间的资本融合，发展公有制股份混合经济。由人大统一立法规定，根据国企的不同类型和规模，划分出一定的股权比例，按照平等自愿原则和增资扩股方式，鼓励各种集体经济组织投资入股，允许企业内部管理人员、技术人员和职工个人投资持股，并享有与全民股权同等的分红权，形成以全民股权（也是一种“大集体”股权）为基础、多层次集体股权和劳动者个人股权参与融为一体的公有制股份混合经济实体。国企发展混合制，不仅要和私资、外资混合，也可以考虑引入集体资本，优先发展公有制混合经济。

六是建立全民股权代表任期履职制度。由人大国资监管委员会或委托下属的经营管理机构在社会公开组织推选具有专业知识和能力的全民股权代表，与其他股权代表一起组成国企应届股东大会，选举产生董事会和监事会及其领导，由董事会在社会上选聘专门人才担任总经理和组成经理层，并报人大国资监管委员会批准，向全民“集体股东”负责。国企党委和工会的主要领导人可由上级党组织系统推荐，并经企业选举产生。政府机构不再辖属任何企业，也不委派企业领导人，与国资经营、国企管理完全脱钩。