信任建构：现代国家治理的重要基础

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的命题，并将其上升到全面深化改革之总目标的战略高度，其寓意甚为深刻。从国家治理的理论建构和实践探索看，当前的国家治理体系及其能力尚不足以承担其应有的功能，继而制约现代化进程的顺利推进。之所以如此，在一些学者看来，主要是由于“理念不足、方式陈旧、主体不清、机制不活”。这些分析在一定程度上客观检视了国家治理的某些不足，深层次的问题在于它的社会基础正在遭受侵蚀。其社会基础就是浸润在人们日常行为逻辑中的信任。如果将国家治理视为一种博弈，那么缺少信任根基的博弈将是一种零和博弈，甚至是负和博弈。经验表明，国家治理既不能靠“硬权力”的强力推动，也不能一味依靠妥协让步来维持，而必须以社会成员的信任为基础。

一、现代国家治理的内在逻辑

自国家产生以后，一直存在着传统国家与现代国家的界分。在中国的历史脉络里，传统的国家治理主要依靠两种力量。一种是以皇权为中轴、自上而下形成的、等级分明的“官制”模式，另一种是以民间力量为基础的“自治”秩序。但是，由于传统中国是由一个个分散孤立、“鸡犬之声相闻、老死不相往来”的家庭及扩大了的家庭——村庄等构成。因此，“自治”秩序并没有构成传统国家治理的主体，而是由一个庞大而又复杂的官僚体制承担着国家治理的重任。庞大的官僚体系虽然在一定程度上维持了整个国家的“官制”秩序，但是也严重抑制了社会力量的孕育和成长。只不过，由于生产力水平低下，公共事务较少，管理目标单一，这种以统治形式来实现等级秩序的治理模式基本上满足了当时的国家管理需要。

中国早期的政治现代化和现代国家建构是在外国入侵的情况下起步的。尽管诸多仁人志士提出了一些见解和主张，有的甚至付诸艰辛努力，但是实践证明，只有中国共产党才能领导人民完成建构现代国家的历史任务。新中国成立以后，为巩固新生政权，实现从传统的农业国家向现代工业国家的转变，中国共产党在总结历史教训并借鉴其它国家经验的基础上开始探索国家治理的新思路。然而，由于“现代化不仅是由传统农业社会向现代工业社会的转变过程，而且是由一个分散、互不联系的且以族群为基础的地方性社会走向一个整体、相互联系并以国族为基础的现代国家的过程。”[1]这些错综复杂的客观情势，促使中国共产党在探寻国家治理的过程中首选了“政权嵌入”的方式，并成功构建了以党政主导为轴心的国家治理体系。这种治理体系一定程度上适应了国家治理的当时需要，但是它的总特征是“一大二公”、“政社合一”、“党政不分”，“命令—服从”的管理模式成为其一以贯之的思维理念。

改革开放以来，在总体性社会逐渐松动、不同利益诉求迅速增长和大量涌现、公共生活主体日益多元和不断成长的复杂情势下，现代国家治理面临着日趋复杂的外在环境。因而，拓展国家治理空间、优化国家治理格局，成为中国共产党无以回避的现实课题。在这个过程中，中国共产党逐渐认识到：应对现代国家治理的客观需求，亟需构建多元主体之间的合作桥梁，并以合作互动的思维方式和行动策略来有效承接现代国家的治理需求。基于此，新世纪伊始中国共产党就提出要建立健全“政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。”[2] “引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”[3]同时，也多次强调要为公众有序参与公共事务管理提供合法有效的途径。对应地，频繁出现于政策文本之中并成为一个强有力的“政策话语”的综合治理，可以看作是中国共产党在现代国家治理过程中开创的一种独特的合作互动机制。

合作治理之所以需要，是因为现代国家治理不再是边界固化、相对封闭的体系，而是充分开放的动态系统。“在这里，治理者与被治理者都是相对的，在某个语境下是治理者，而在另一个语境中又是被治理者。在时间和空间的意义上，每一个治理者同时又是被治理者。在静态的视角中，治理者与被治理者的相对性会以治理主体性质的改变等方式去表现自己。” [4]实践清晰地表明，合作已成为现代国家治理的内在逻辑和基本方略。唯有在合作的视野中，才能实现治理绩效的提升和治理基础的巩固。