发展农村集体经济的几个问题（3）

三、谁是集体所有的主人

物权法是规范财产关系的民事基本法律。物权是一种财产权，《物权法》规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。法律规定很清楚，集体所有不是集体经济组织所有，而是本集体成员集体所有，集体经济组织只是代表成员管理运营集体资产。这就给我们提出了一个现实紧迫的任务：界定集体经济组织成员身份，厘清集体经济组织成员边界。

传统的社区型集体经济组织，生产资料由成员集体所有，经营收益由成员共同分享，但集体经济组织的成员是没有边界的。一个人是集体经济组织的成员，其家庭新出生人口无需支付任何成本就可以成为集体的成员。在这种情况下，集体经济组织成员数量的增加，实质是对原来老成员占有集体资产数量的稀释；一个家庭人口数量的增加，实质是对其他家庭所占有集体财产数量的稀释；由于在集体所有制下，成员个人不能处置集体所有的生产资料，成员对生产资料的所有权，就演变为对公共劳动成果的分配权，一个家庭人口数量的增加，也就导致了其收益分配占比的增加。于是，在集体内部就因成员身份不固定而出现了“搭便车”的现象，家庭人口多的户，比人口少的户可以从集体多分到产品，产生了分配不公，挫伤了成员的积极性，同时导致不同农户为了在产品分配方面不因人口比其他家庭少而吃亏，增加了多生育人口的动机，这是上世纪六七十年代我国农村人口高生育的制度根源；农村土地实行家庭承包后，人口变化就要求调整承包土地，弱化了承包经营制度的稳定性，这仍然是由于集体经济组织成员身份不固定引起的。因此，发展壮大集体经济必须明确集体成员身份，确定改革时点，明确成员身份，厘清集体成员边界。

从实践看，随着市场经济的发展，城乡分割的社会管理体制已经被冲破，在城市郊区和东部发达地区，原来封闭型经济已经发展为开放型经济，社区人口构成发生了显著变化，有的地方出现了外来人口超过本地人口的倒挂现象，现在的社区人口与原集体经济组织人口极度不一致，按照村民委员会组织法的规定，外来人口在本地居住一年以上具有选举权。如不清晰界定成员边界，在涉及经济利益的决策时，外来人口会基于自身利益作出选择，从而侵害原集体经济组织成员的利益。

深刻学习和贯彻落实这一法律规定，对指导即将开展的农村不动产登记、保障农民财产权利至关重要。农村集体所有土地确权办证，应该确权给谁？一般说法是确权给集体经济组织。实际上，按照《物权法》的规定，不应确权给集体经济组织，而应确权给集体经济组织的成员；即使确权给集体经济组织，也应注明组成集体的有资格的成员名单。这里基本的逻辑秩序是先定确员（确认集体经济组织成员），再确权（再对集体所有的各种资产确权）。如果不确员就确权，把法律规定属于成员集体所有的土地等资产确权给并不是所有者、成员边界不清的社区型集体经济组织，不仅违反《物权法》关于集体所有主体的规定，还会加剧农村集体产权不清的混乱状况。对此，我们应有清醒地认识，宁可不确员就不确权，也不要不确员就确权，一定要按照法律规定扎实稳妥开展不动产登记工作，使之经得起实践和历史的检验。

这里还涉及相关法律的修改问题，如集体经济组织与村民自治组织是两类不同性质的组织，人员构成不同，组织的任务、决策运行机制不同，让村民自治组织代行集体经济组织的职能，既与《物权法》对财产所有人主体的规定不符，也不适应市场经济体制下发展集体经济的需要，应尽快启动修法程序加以修改完善。