论全面推进依法治国的若干重点问题（2）

依法行政是依法治国的关键

依法治国是一个完整的体系。在这个体系中，依法行政的提出是比较早的。1993年，八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都带头学法懂法，做执法守法的模范。”从而第一次在政府正式文件中确定了依法行政原则。1999年，国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》提出了全面推行依法行政的任务和要求，依法行政在全国各级政府中得到全面实行。2004年，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出“全面推进依法行政，建设法治政府”的目标。此后，国务院又先后发布《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，进一步明确了加强政府法治建设的28项具体要求和27项工作立足点。党的十八大报告进一步明确提出要到2020年基本建成法治政府。

之所以依法行政能够位列整个依法治国的历史先导，大体上有两个方面的原因：一方面，在一个国家的组织结构中，政府总是处于核心地位，与百姓关系最为密切。政府的行为往往会直接地、主动地影响百姓的幸福。所以，政府是最重要的国家机关。因此，公职人员树立法治思维、运用法治方式办事是依法治国的关键，建设法治政府也就成为建设法治国家的核心。另一方面，法治政府的建设实际上又与经济社会发展是一体的。我们国家从改革开放开始逐步发展社会主义市场经济，我们对于什么是市场经济以及怎样发展市场经济的认识也在逐步深化。市场经济是商品经济，市场经济要求实现商品、人才、技术等市场要素在市场中有序自由流通。为了破除政府对市场的不当干预，依法行政也就成为发展市场经济的必然要求。

应该说，经过这长达20年的努力，我们在建设法治政府方面积累了很多经验，也做了相当多的工作。十八届四中全会《决定》在总结经验的基础上，又有了一些新的提法。决定里面关于建设法治政府的论述，实际上为建设法治政府描绘了蓝图，为我们规划了努力的目标和方向。

四中全会的《决定》首次明确法治政府的本质就是实施法律，足见建成法治政府对于全面推进依法治国来说意义多么重大。本次四中全会明确法治政府建设的基本要求是“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”，这个基本要求同2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于法治政府应具备的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求在表述上虽然稍微有一点区别，但在基本精神上是一以贯之的，且提法更加准确、更加完善。为了加快建设法治政府，各级政府必须在党的领导下，努力做好六个方面的重要工作：一是依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；二是依法决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序；三是深化行政执法体制改革；四是坚持严格规范、公正文明执法，建立健全行政裁量基准制度，全面落实行政执法责任制；五是加强对行政权力的制约与监督；六是全面推进政务公开。这六个方面就是我们推进依法行政、加强法治政府建设的主要举措。

依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，建立权力清单制度。政府的机构、职能、权限都跟后面的权力清单相联系。关于权力清单制度，我们必须要了解权力清单从何而来？从权责法定的角度，应该是通过部门组织法和有关单行法明确规定部门的职责、权限。权力清单也就是把组织法和单行法里面授予的权力放在一起。笔者认为，权力清单不光要晒出来，还需要进行评价：这个职权应不应该交由政府来行使？能不能由市场或者社会组织自行行使？如果应该交由政府来行使，是否应该交由这个部门来行使？为了健全权力清单制度，首先应该完善我们国家的行政组织法体系。政府组织法包括国务院组织法、地方各级人民政府组织法、部门组织法。而我国的行政组织法体系尚不完善：在中央层面，《国务院组织法》亟待修改，部门组织法到目前为止也只有“三定”规定。中央编办从1982年起曾试图完善部门组织法体系，但是尚在努力。在地方层面，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在立法体例上把从省政府到乡政府的整个地方政府体系放在一起来规定，线条太粗，其中涉及机构、职能和权限的问题都规定得太简单。在中央和地方关系层面，也缺乏一部中央和地方的关系法予以规范。因此，当前，完善我们国家的行政组织法体系是一项十分紧迫的任务。  

此外，依法全面履行政府职能还需要解决“程序”的问题。无疑，实体是重要的，但是程序是实体的保障。首先，即使目标定得正确，但该目标要公正、合法、高效地实现，就必须有严格的程序。特别是涉及公民权利义务的行为，比如行政处罚，在决定给予处罚时，必须遵循处罚的法定程序：告知、说明理由、听取申辩，再做出决定。同时要告知对方有要求复审的权利，并告知复审的时间和地点。这就是正当程序。行政处罚进入执行阶段后，还必须坚持裁执分离和收支两条线。事实证明，《行政处罚法》规定的这一程序，使处罚的正确实施有了保障。不仅如此，要使实体的目标定得正确，也要依靠程序的保障。在行政权力的行使中，最常用、最重要的就是决策。为了保证重大决策不至于失误，就必须遵循重大决策的程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。审视一下某些重大决策的失误或者失败，几乎都与不严格按照此程序决策，仅靠拍脑袋拍板有关。可见，能否严格按照决策程序作出决定，将直接影响行政机关的治政能力。对行政权力而言，实体目标可能因行政领域和地方领域的特性而多种多样，难以合一，因而很难制定一部行政法典，世界上也没有一部统一的行政实体法典。但权力的行使过程，行使权力的程序、原则和制度，却是可以统一的，可以制定为行政程序法典。正因为如此，世界上已经有很多国家制定了行政程序法典。我国周边国家和地区，像日本、韩国和我国的台湾、澳门都已先后制定了统一的行政程序法典。行政程序法是一国众多行政法律中的基本法，依法行政所依之法。行政程序法应该是最经常依循的、最重要的、不可或缺的法律之一。与实体法中经常规定公民应该履行各种义务不同，行政程序法是规定行政机关行政行为时必须遵循的程序。通过行政程序法的规定，遵守这些法定程序，成为行政机关的法定义务，同时，也就成为行政相对一方的法定权利。这就是我们常讲的程序法是约束行政权力、保护公民权利的重要法律。目前，我国还没有一部统一的《行政程序法》。行政程序分散于具体的单行法律之中。不过，到目前为止，已经有湖南省、山东省以及广东的汕头市、陕西的西安市等十几个省市制定和实施了统一的行政程序规定。在此期间，学者们对国外、境外的行政程序法也做了大量的调查研究，草拟了国内行政程序法试拟稿，至今已达二十余稿。应该说，我国制定行政程序法的条件已经成熟。在当前加快建设法治政府的进程中，行政程序法作为基本法，应该列为当前的立法重点。《决定》强调要完善行政程序法律制度，当前也应该着手加快统一行政程序法的立法工作。