【摘要】依法治国是一个完整的体系,要全面推进依法治国,首先要依宪治国。在这一体系中,依法行政的提出是比较早的。推进依法行政、加强法治政府建设的举措主要有依法全面履行政府职能、依法决策、深化行政执法体制改革、全面推进政务公开等六方面重要内容。法治体系需要全方位建设,十八大之后,中央强调依法治国、依法执政、依法行政要共同推进,法治国家、法治政府、法治社会要一体建设。在全面推进依法治国过程中,公正是司法改革的核心追求,法治工作队伍建设是依法治国的组织和人才保障。
【关键词】依法治国 宪法 依法行政 法治政府 公正
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
依宪治国是依法治国的统领
继习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话之后,四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)再次明确:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”因此,依宪治国是整个依法治国的统领。
宪法是国家的根本大法。依宪治国,意味着所有关于治国方面的决定、法律的制定都要以宪法为根据,不能违背宪法。宪法的规定有很多已经具体化为法律加以落实了,比如:人民代表大会制度是我国根本政治制度,一府两院都在它的领导之下;社会主义市场经济应该怎么建设,公民有哪些基本权利等。但是,宪法规定的一般是原则,还有一部分需要进一步落到实处。比如说,宪法要求独立公正司法,而怎样使司法工作真正做到宪法要求的那样,还需要法律的细化和完善,因此,要进行司法体制改革。对于已经有了的法律,也要在实践当中思考怎样落实,目前在这些方面还存在一些差距。
在纪念现行宪法公布实施30周年的大会上,习近平同志指出,“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,要“加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为”。需要建立起一种违宪“审查”与“追究”机制。“审查”指对宪法以外的其他带有规范性的文件,包括法律、行政法规、地方性法规、司法解释,甚至包括具有约束力和强制力的各种文件,都要评价其是否合宪,不合宪的应启动纠正机制。“追究”是另一种机制,即在违宪事实发生的基础上,使违宪者承担政治的、法律的、道德的责任。
违宪审查机制,很多人以为是美国的东西。实际上,不仅仅美国有违宪审查,世界各国都有违宪审查机制。《中华人民共和国立法法》里有相关的规定,实践中也有这样的案例。纵观世界各国的违宪审查制度,主要有三种模式:一是设立专门的宪法法院行使违宪审查权,如德国;二是由普通法院通过司法程序来行使违宪审查权,也称为司法审查,典型代表是美国;三是在议会设立专门委员会来行使违宪审查权,如法国的宪法委员会。这些年来,世界各国的违宪审查制度也在不断变化、不断改革、不断进步。
《中华人民共和国立法法》第90条和91条详细规定了违宪审查的程序。其中包括:全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪违法,可以向制定机关提出书面审查意见;可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会等五大单位,以及其他国家机关和社会团体、企业事业组织或公民个人,如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例违宪违法,都可以向全国人大常委会书面提出审查的要求。但这其中有没有区别呢?有区别。五大单位提出的审查要求,经全国人大常委会工作机构审查后,必须要做出回答;而其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查要求,全国人大常委会工作机构审查后,在必要时给予回答。
《中华人民共和国立法法》颁布后,发生了孙志刚事件。孙志刚事件引发了三个博士提请全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是否违宪。收容遣送涉及到人身自由,有关人身自由的强制措施,属于法律绝对保留事项,只能由法律规定,由行政法规来规定显然是违宪违法的。当时国务院非常明智地组织召开讨论会,继而作出决定,废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这个行政法规虽然不是由人大常委会撤销的,但根源于这样一个违宪违法审查制度。
我国现有的违宪违法审查制度,有两个问题:一是违宪审查的案例有没有处理、怎样处理不公开;二是在程序上,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的违宪违法审查要求,全国人大常委会工作机构审查后,在必要时给予回答,在不必要时,可以不回答。笔者认为,这两点需要改革。实际上,对所有主体提出的违宪审查要求,都应该要有一个答复。行政法规、地方性法规公开施行,如果老百姓提出行政法规、地方性法规违宪违法,这就没什么可保密的,可以公开。答复程序也很简单,第一是收到程序,告诉申请人已经收到违宪审查请求;第二,审查后告知申请人处理结果,告诉申请人所申请的事项是否有问题,如果有问题交给哪些机构处理,要经过怎样的处理程序,审查结果在何时公开,等等。
违宪审查中还有一个问题,就是规章和其他规范性文件怎么审查,目前法律没有规定,但是在行政法规中有规定。希望我国在坚持人民代表大会根本政治制度的前提下,通过总结经验教训,逐步建立一个统一的违宪审查制度,把行政法规、地方性法规,规章、规范性文件的审查都包含进去。这样,宪法的实施才会向前迈进一大步。
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