小康社会的能源环境与政策选择（4）

　　（二） 2020年小康社会的能源环境展望

　　根据上述“生态能源新战略”的认识，结合2013-2014年出台的系列能源与环境政策约束，我们对2020年中国能源发展趋势作出如下合理预期。

　　首先，在能源消费总量和效率方面，到2015年和2020年一次能源消费总量继续提高到42亿吨和49亿吨，煤炭消费占比下降到63.6%和57%左右。这一展望优于目前国内行业机构的预测（2020年一次能源消费总量近53亿吨，煤炭占比60%以上，见表1）。我们认为，50亿吨标准煤以下的一次能源消费和57%的煤炭占比是小康社会的合理消费总量和比重。2020年后在能源技术推广应用和消费方式转型下，这一能源需求总量进入比较平缓的增长趋势。

　　我们对2015年全社会用电量的预测与“十二五”规划差距不大。2020年我们展望的用电量为7.39万亿千瓦时，而不是行业机构预计的8.61万亿千瓦时，呈现较低的用电水平。人均用电量为5133千瓦时，而不是行业机构预测的6000-8000千瓦时。这一水平的估算与我们对三次产业结构调整和节能产业的乐观评估相关，应为小康社会的用电水平。

　　其次，2020年的能源供应量低于行业机构预测1.3亿吨标准煤，主要差距在于煤炭生产差距（2亿吨）上；同样由于对煤电消费水平的低水平预期，2015年和2020年我们的煤电装机容量均低于“十二五”规划的水平和行业机构的预测水平，即使我们对2020年后非化石能源发电做了比较乐观的估计（即除核电外，可再生能源发电高于行业机构），情况依然如此。

　　第三，在生态环境方面，随着单位GDP能耗（能源强度）的下降，2020年单位GDP碳排放（碳强度）与2005年相比降低接近48％，而不是行业机构预测的42%，这是能源消费水平缓增和煤炭占比减少，人均用能水平低于行业机构预测以及能源效率提高的结果。由于这一碳强度下降幅度大于我国对外宣布的减排（40%-45%）的目标，也可以理解为中国对世界的重大贡献（图2）。

　　第四，我们估计，2020年中国石油和天然气对外依存度分别为60%和41%。这是小康社会所面对的能源安全局面，需要谨慎处理和应对外部油气供应的稳定和安全保障问题。

　　第五，必须看到，公众对能源，特别是对能源消费带来的环境问题的关注度日益提升，对于核电、页岩气开发和能源化工等项目认知有限，提出的诸多申诉不断增加，能源产业与公众的矛盾更加突出。我们认为，2020年小康社会如果缺乏有效的能源公共政策的支撑，将是不稳定、不全面和不智慧的。

小康社会的政策选择

　　（一）2013-2017年重点推进大气污染治理，扭转能源消费方式

　　自2013年9月国务院发布《大气污染防治行动计划》之后，环保部发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划的实施细则》，各省区均发布各自节能减排的目标。我们认为，重点抓京津冀地区、长三角地区和珠三角地区的节能减排目标。节能既要靠技术，也要靠法律强制；减排靠技术，更要靠综合方案。对于当前煤炭的消费方式要从燃料转变燃料和化工原料的双方向发展。其中煤电总量可适度增加，煤电比例稳步下降。通过严格遵守《火力发电大气污染排放标准》（GB13223-2011），实现煤电的“近零排放”。同时，对煤炭的化工领域需要慎重开发和利用，需要开展大量的示范和实验，再逐步推广。

　　（二）“十三五”规划方向与重点

　　对于当前正在研究的“十三五”规划，我们建议：一要突出大气污染治理有关方案的贯彻实施，严格控制化石能源的大气排放，在2017年前产生明显的效果。二是要将能源与环境规划与2020年小康社会的需求紧密结合，以建设绿色、清洁和可持续的小康社会来约束“十三五”规划的目标和措施。三是重点抓煤炭的政策导向，天然气生产、进口和消费定位，核电的适度规模和稳中求进的政策内涵，可再生能源要走集中发展和分布式相结合的发展道路，通过综合措施解决成本和市场需求问题。四是抓能源技术进步和管理体制的创新发展。五要抓节能减排法规的实施，逐步确立中国能源生产和能源消费的方式，为建立绿色清洁和可持续发展的小康社会提供生产、消费、体制和技术支撑。

　　（三）能源法规和公共政策

　　对小康社会的工业和居民能源消费方式施以强制性的法律约束和引导性的政策。除了对重点产业和企业的强约束外，要在社区节能减排、建筑节能、个人节能减排以及循环利用等方面，树立绿色和清洁的系列行为规范，真正形成可持续的消费方式。公众要有监督各级政府能源政策公共利益部分的多重渠道，对能源产业承担的社会责任形成强有力的制约，促使将能源发展列入公共政策的管理范围。

　　（四）夯实周边和国际能源合作

　　加强与能源资源国的双边合作和多边合作，通过建立长期稳定的战略合作关系，不断提升海外油气供应来源、通道和方式的安全。重点以“丝绸之路”的新战略思路，推进跨区域能源合作。对于沿海进口通道，主要确保海上油气供应通道安全，特别是中国与东南亚国家的能源合作以及亚太地区的能源合作的安全。在东南亚和东非地区要深化双多边合作机制。在北部和西部地区，进一步巩固与俄罗斯和中亚国家的能源合作，展示陆上“丝绸之路”的优势。（徐小杰 程覃思 作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）