水是谁的？水权改革开启中国用水新时代

水，越来越成为一个沉甸甸的词汇;用水，一个崭新的时代正在降临。

饮用、灌溉、清洁、通航……我们世世代代用水，不管是掘井取水、修渠引水，还是开塘蓄水、筑堤拦水，取用自如，无拘无束，也很少关心：水是谁的?

其实，在漫长的历史长河中，并没有太多必要关心这个问题。因为相对人类的用量来说，水资源实在是太丰富了。总体而言，你用不影响他用，灌溉用不影响航行用，所以对于水是谁的实在没有必要太纠结。但近几百年来尤其是工业革命以来，随着经济社会快速发展，人类的用水量急剧增加，水资源短缺越来越成为一个世界性问题。而对于人均水资源量较低的我国来说，这一问题尤其严重。

明确水的权属、用制度倒逼节约用水已成为日益迫切的需要。国家正在多地开展试点的水权制度改革，正是为了求解这一难题。

这是一项前所未有的探索，将开启一个用水的新时代，也将深刻改变我们的用水习惯和用水方式。这项改革的着力点何在、将带来哪些改变、在理论认识上和实践操作中还存有哪些疑难，本期专题我们带您走进水权改革试点地区，一起认识探讨。(专题策划：高远至)

水权改革：开启用水新时代

水权，这个我们现在还不太熟悉的事物，将在未来扮演越来越重要的角色。这并不奇怪，就像土地可以分到农户一样，水资源也可以分下去，而不是一直喝“大锅水”。水权这个新事物，将开启一个用水的新时代。

缺水成了一种常态

刚刚过去的一年，河南省新密市水务局局长徐少敏备受找水之苦。站在当地李湾水库岸边，他告诉记者，这是全市唯一的水库，如今水量处于死水位以下，丧失了供水功能。

新密隶属于郑州，人口约80万，在河南这个农业大省，新密以工矿业闻名。工矿业的发展和人口的城镇化，使新密的用水量大增。显然，眼前的水库已无力支撑，当地只有不停地抽取地下水。

徐少敏说：“去年一年，新密地下水位平均下降了15米，严重的地方甚至下降了30多米。”这直接导致了供水危机的爆发。去年5月，新密三分之一城区约10万居民大面积停水。直到现在，由于供水量有缺口，高楼层住户仍然无水可供。

新密的处境是全国水资源短缺的一个缩影。近几年，河南等省年年干旱;整个华北平原已形成巨大的地下水漏斗;全国相当数量的河流不是水量不足甚至断流，就是污染严重;一些重要的湖泊水面大幅萎缩，南方丰水区也开始遭遇缺水之痛……

缺水是与用水量的快速增长相伴而生的。

统计显示，2011年，我国用水总量超过6000亿立方米，是新中国成立时的6倍。其中，工业用水从24亿立方米增加到1462亿立方米，增长60倍;生活用水从6亿立方米增加到790亿立方米，增长131倍。

近些年，我国农业用水基本维持稳定，工业、服务业、生活用水增加极快，尤其是随着城镇化的发展，人们生活水平提高、生活方式改变，用水量与日俱增。1997年～2011年间，我国生活用水年均增长率约为3.0%，其中城镇生活用水年均增长5.2%。

中科院地理科学与资源研究所研究员贾绍凤说，我国水资源总量虽然丰富，可是人均不多，用得多，污染还很严重，这让水资源短缺在我国成了一种常态。

据了解，我国水资源总量居世界第六位，但人均水资源量只有世界平均水平的1/4，且水资源的时空分布严重不均。2009年，联合国发布《世界水资源发展报告：变化世界中的水》，中国被列为缺水严重国家。

水权改革全面起步

或许认识上我们已了解水资源的珍贵，但行动上旧习难改，用水效率极低。

目前，我国平均单方水GDP产出仅为世界平均水平1/4左右，不足一些发达国家的1/10;2011年全国灌溉水利用系数仅为0.51，与发达国家相距甚远;奢侈型用水的洗车、洗浴等行业蓬勃发展，全社会还没有形成节约用水的意识和习惯。

水权改革推动水资源的商品化、市场化，正是为了解决上述问题。贾绍凤说，改革的基本思路是在水资源所有权属于国家的基础上，把使用权分配到基层行政区域和微观用户。这与土地承包制类似，土地仍归集体所有，使用权则分给农户。

这是一项全新的探索。此前，只有甘肃、内蒙古等地做过一些小范围和初步的尝试。

国家战略层面推动水权改革的努力起始于2011年。当年的中央一号文件专题聚焦水利改革发展问题，并提出建立用水总量控制制度。总量控制意味着要有红线，并对水资源进行分配、调剂。

2012年，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确划定了到2030年全国用水7000亿立方米的总量红线。此后，在全国用水红线之下各地一直到县市，也划定了各自的用水红线，这可以说是把水权分下去的第一步，分到了各基层行政区域。

2014年，水利部又印发《关于开展水权试点工作的通知》，召开水权试点工作启动会，在7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用2年～3年时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面取得突破，为全国层面推进水权改革提供经验借鉴。

目前，各试点省份的改革方案已纷纷上报，有的已经获批，水权改革进入全面起步阶段。

未来我们怎样用水

水权改革将深刻影响我们的用水方式。

我们不得不在用水上“斤斤计较”。虽然生活用水是受保障的，但如果我们节约用水，省下水权，或许可以在市场上卖一个好价钱。生产中就更是如此了，你如果要办一个新的企业，可能不再是找政府部门给你取水许可，因为所有的水权都已经分配出去，你只能在市场上购买。

显然，如果你所在的区域比较缺水，那水权的价格就会比较高，在这种地方，高耗水的企业生存将很困难，新企业不愿进入，老企业也可能卖掉自己的水权，搬到一个水源充足的地方去。这将促进区域产业布局和产业结构调整。

农业种植结构同样如此。如果水价较高，农民将趋向于种植耐旱作物，发展节水农业，剩下的水权可以出售获益。当地政府为了二三产业发展用水，也乐于引导农民进行这样的调整。这甚至将改变我国的农业版图。当然，这里面也存在对农民的侵权风险，就像要防止一些地方政府和企业侵占农民土地权益一样，改革过程中应尽早考虑预防措施，保障农民的水权益。

实际上，水权改革在划分水资源使用权的同时，也在划分利益格局。城乡之间、工农之间、行业之间、上下游之间，由于水权的分配将出现利益格局的调整。水权一旦进入市场，如何保障一些弱势而重要的产业，比如农业发展不受影响，将是一个重要课题。

还有生态保护，水权改革理论上首先要确保足够的生态用水，但在利益驱动之下，生态用水能否守住底线，仍是一大考验。

总之，水权改革将开启一个新时代，因为水是生存生活须臾不可离之物，因此它的影响将比上面所说的更加广泛。或许，未来当我们面对流淌的河流时，不仅会欣赏它的波光云影，感叹逝者如斯，还会在心里暗忖：这里面有几桶水是我家的?(半月谈记者 高远至 于文静)