充分发挥人大对立法的主导作用

【核心观点】健全立法体制机制，发挥人大对立法工作的主导作用，是全面推进依法治国新时期立法工作面临的重大课题。发挥人大对立法工作的主导作用，重在加强人大在立法各个环节的组织协调作用

健全立法体制机制，发挥人大对立法工作的主导作用，是全面推进依法治国新时期立法工作面临的重大课题。发挥人大对立法工作的主导作用，重在加强人大在立法各个环节的组织协调作用。

在奉行“法治至上”的当下社会，“良法是善治前提”的理念已深入人心，而良法的炼成有赖于完善的立法体制。宪法、地方组织法及立法法确立了我国中央和地方统一而分层次的立法体制。在立法学理论中，立法权限、立法权的运行、立法主体三者的体系与制度构成了立法体制的三要素。从应然角度看，享有立法权的人大及其常委会在立法中发挥主导作用是人大作为立法主体依法履职的题中之义。然而，从实然角度看，现有立法体制下近八成的法律、法规是由作为执法机关的行政机关起草的。党的十八届四中全会通过的《决定》在针砭一些法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿、针对性与可操作性不强、立法工作中部门化倾向及争权诿责现象较为突出等现象的同时，明确提出“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。全国人大正在审议的立法修正草案也新增了人大及其常委会“加强对立法工作的组织协调，充分发挥在立法工作中主导作用”的重要内容。

发挥人大主导作用并不意味着人大包办立法工作

发挥人大对立法的主导作用，首先必须深刻领会四中全会《决定》规定的丰富内涵，准确把握立法法规定的立法本意与精髓。简而言之，人大主导立法工作并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作，消除所谓“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”的倾向并不意味着政府部门无权起草法律、法规草案。按照法律、法规的相关规定，政府是有权提出法律、法规案的法定主体，自然有权起草法律、法规草案。从立法实践看，相当多的法律、法规涉及政府相关部门的管理体制、执法体制以及人员、编制的确定及资金划拨等政府的法定职能与权限范围，这也是不少法律、法规案由政府部门起草的缘由。诚然，存在并不一定是合理的，在全面推进依法治国的新时期，“立法为民”的立法理念取代了传统的以“管”为本、以“权”为本的理念，立法正处于转型发展期，立法重心正由注重方便政府管理、约束管理相对人的“管理型立法”，转向注重规范政府行为，保护管理相对人合法权益的“维权型立法”。适应这一变化需要从立法体制、机制上进行变革，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

起草法规案并非人大发挥主导作用的唯一载体

发挥人大对立法的主导作用，需要廓清观念上的误区，起草法律、法规案并非人大发挥主导作用的唯一载体。基于人大担负立法的重要职能，人们习惯于将人大称为立法机关，并且将立法与法规案的起草直接划等号。其实，法规案起草仅仅是立法程序的一部分，立法的关键环节是法规案的审议，人大在广泛征询各方意见，包括独立第三方意见的基础上就法规草案的合法性、合理性、适当性进行审议、修改。有鉴于此，人大被定位于法律、法规的审议机关。四中全会的《决定》要求的是“综合性、全局性、基础性等重要法律草案”由人大组织起草。在上海地方立法实践中，市人大常委会不但起草了不少重要的地方性法规草案，更注重在审议阶段充分发挥人大的主导作用。以本年度立法为例，社会广为关注的《自贸区条例》由市政府相关部门提供草案，起草过程中市政府主要领导亲自协调的密度、深度、广度在本市地方立法实践中前所未有，立法草案的成熟度不言而喻。然而，即便如此，人大在审议过程中，广泛听取各方面的意见，充分发挥主导作用，仅条例初审阶段，对草案60条中的57条作了修改，修改率达到88%。实践已经证明，人大坚持的“负面清单”的立法思维，“法无禁止皆可为”的立法导向，“立意高一点、条文少一点”的立法思路，有利于增强立法的适应性、稳定性、前瞻性，充分释放创新的制度空间。又如，在大气污染防治条例的修改过程中，充分发挥人大主导作用，着力将上海打造成为违法成本最高、法律责任最严的城市，将原来实施办法的52条增加为108条，增幅达到103%，其中法律责任新增35条，占新增条文数的62.5%。上海推动的长三角治理雾霾的区域立法协作，使区域立法协作从理论研究变为立法现实，这一首创得到了全国人大的认同，对我国地方立法的实践产生了示范作用，上海组织制定的示范条款已在江苏、安徽的立法中得到复制、推广。

　人大主导作用主要表现为人大的组织协调作用　　

在立法工作层面，人大对立法的主导作用贯穿立法工作全程。近年来，上海市人大常委会在这方面积极探索，积累了一些成功的经验。仅以本年度立法工作为例，注重在立法工作的各个环节加强立法工作的组织协调，发挥人大的主导作用。首先，加强前段把关，从源头上发挥人大主导作用。在编制年度立法计划时，通过确定立项标准和遴选原则，加强顶层设计，进一步完善立项论证制度、联合论证制度，通过发放立项通知书的方法明示起草法规草案时必须解决的立法难点。其次，发挥法规案起草环节的主导作用。由人大自行起草规范人大代表权利义务的三件重要地方性法规，由人大相关委员会组织起草预防职务犯罪条例，并委托独立第三方起草《自贸区条例》专家建议稿，实现了本市独立第三方起草法规案零的突破。再次，加强中端监管，首次探索法规案起草过程中的中期评估制度、及时消除法规草案中存在的问题，积极探索法规草案提请人大审议前的立法前评估制度，从源头上提高法规案的质量。最后，加强末端监管，加强对与法规配套的规范性文件制定工作的督促检查，加强立法后评估、加大执法检查力度，及时发现和解决立法层面、执法层面存在的问题，实现立法与执法的良性互动。