国家治理现代化进程中的行政文化建设与创新（2）

目前，我国行政文化建设的经验积累来源于以下三点：一是对我国几千年来中华传统行政文化的传承；二是新中国成立后我国高度集中的管理体制对行政文化的影响；三是改革开放以来行政文化吸收国外一些有益的成分结合国情进行有效的探索和积累。这三方面的行政文化积累和总结，就是当前我国行政文化的基本概况。从总体上来看，当前我国行政文化虽然处于健康、良好的状态，但离国家治理现代化对政府行政管理实践活动所依托的那种现代化的行政文化要求还有差距。然而，通过分析我们不得不承认，由于目前我国还远未完成社会转型，不同性质的行政文化并存，一方面要求积极推动政府改革，适应社会发展的要求，呈现出与推动社会进步和国家发展的适应性；另一方面守旧的行政文化顽固存在，管制思想和习惯于计划经济体制的思维极力阻碍市场决定性作用的实行以及相应的政府行政改革。以上两方面行政文化的并存表现如下：

第一，权力本位观念与主权在民观念并存。权力本位观念具有其内在必然性，悠久的封建传统历史和长时间的计划管制模式造就了这种权力本位的文化内蕴。行政体系的金字塔结构其基础是权力，一切行政行为都需要权利的支撑才能行使，因此权力的运行情况不仅决定公用行政目标的实现，同时对行政效率等都有一定决定作用。[5]在这种情况下，人们所能看到的，不管是行政体系之中还是行政体系之外，都有权力的影子。在人们的观念中，不得不对权力运行的现实形态和权力作用的一切现实性和可能性加以承认和接受。在长期的心理积淀下，这种观念逐渐成为一种公共领域中的固有文化，渐渐被越来越多的人所接受。“公务员热潮”也很能说明我国行政文化中仍然具有浓厚的权力本位观念。虽然这样的行政文化在到不少人的追捧和崇尚，但不排除相当一部分官员和学者依然抱有主权在民的现代政治思想，他们热衷于追求民主法治的精髓，极力主张党和政府推动政治改革和相应的行政改革，特别是制约和监督官员权力的行使和政府权力体系的良性运行，这种行政文化正是国家治理走向现代化所必须的要件。

第二，保守守旧思想与开拓进取精神并存。机械式官僚组织是我国传统政府机构典型的特点，凸显出一些分工过细、机构臃肿及权力集中等弊端。传统的行政文化适应了社会变动节奏缓慢的特点，十分强调服从和死守规则，上级的命令下级绝对服从，大多数人抱着“不求有功、但求无过”的态度。[6]对上级绝不得罪，对规则绝不违反，这样一来他们就依赖上级和过去的老经验，不会犯什么错误，只有“无过”才能游刃有余。时间一久，公务员队伍中的积极性、主动性及创造精神就会逐渐丧失，直到最终开始不思进取、因循守旧。同时，近年来经济快速发展，社会变动节奏加快，政府间的竞争越来越显现，倒推着政府，尤其是地方政府管理思维的加快转变，期间不泛涌现出开拓进取的人和事。随着法治社会的健全和市场竞争氛围的逐渐明朗，在市场经济改革深化的大背景下这种行政文化越来越有市场，对国家治理现代化进程的推进大有裨益。

第三，滥用权力的欲望和依法用权的理念并存。从计划经济向市场经济的转型，传统的那种“大一统”利益分配格局已经不复存在。随着社会主义市场经济的不断深入，人们的世界观、人生观、价值观、发展观、政绩观、权力观、地位观、利益观也发生了深刻变化，加之市场经济鼓励合法合理的利益追求。为此，社会各方面、各个阶层都开始趋向自身利益最大化。一些地方和部门也开始加强关注自身的利益，为实现自身利益的最大化，一些人开始想方设法对行政权力加以扩大：有些通过对部门权力的扩大，自己造成的既定事实迫使上级对其进行认可；也有些会向上要政策，通过立法使自身利益合法化；有些为了自身利益甚至不惜对立法进程做出更改，而最终这些又会衍生出本位主义和山头主义，所以这些都会对市场经济的正常运行产生直接影响，甚至替代市场在资源配置中的决定性作用。[7]此外，少数行政人员为了一己私利和金钱享乐，对现行行政制度中的漏洞加以利用，或者收受贿赂、公款消费等，以权谋私，对公共利益和政府形象造成严重损害。与此相对应，随着社会主义法治不断深入，各种权力制约和监督的机制不断完善，政府内部的依法行政，用权为民，自觉纠正利用职权任意不作为和乱作为，自觉按照国家的法律法规和党的路线方针政策办事的观念也日益深入，逐步形成了一种规范用权、依法办事的文化氛围。

第四，官本位的传统思想和公共服务本位的现代精神并存。我国传统专制统治社会的历史有两千余年，官僚组织结构十分完善，讲究人治、为上不为实的官僚行政文化畅行其道。这种文化在封建官员头脑中反映为以人为中心，注重人事，忽视法治，蔑视民权的观念，在生活中表现为：保守封闭排斥异质文化，思维定势僵化，缺乏活力与创新。在普通民众中，这种文化又表现为上尊下卑的等级观念，盲目崇拜、依附与顺从官僚组织及其官员，扼杀了民间丰富的想象力和创造力。目前，由于历史传承，加上计划经济模式的惯性，官本位的行政文化现在依旧有其市场，难以根除，这对加快推进国家治理现代化的进程有很大的负面影响。随着对外开放的加快和全球化的影响不断增强，国际上各种现代通行的文明不断传到中国境内，倒逼国内的各项改革逐步深入。市场经济的深入，打破了思想禁锢，人们思维方式、价值观念发生了深刻的转变，不再盲目崇拜权威，平等、竞争、民主、法治、参与等现代文明社会的主流意识渐浓，人们开始根据自己的利益诉求，理性地反思政府的取向，大多数人主张政府应是公共服务的提供者而不是限制人们自由的管制者，积极推崇公共服务型政府建设，所有这些推动了政府引入现代社会公共服务理念和企业家职业精神。