县城发展的困境与出路

在我国，县级行政单位有县级市、市辖区、县及自治县、旗等。县城指行政区划体系中级别为县的城镇，主要指县政府所在地，即城关镇区。尽管我国县城数量多、基数大，是地区经济、政治、文化中心，然而近年来，我国县城经济社会的发展情况并不乐观。县城具备一般城镇发展的基础，但大多数县城经济不发达、缺乏活力，在集聚人气方面缺乏吸引力，导致多数县城规模过小，资源使用方面没有形成集聚效应和规模经济。有研究指出，阻碍我国县城发展的一个重要因素是其规模偏小、密度偏低，人口压力和负担较小，城市集聚效应的发挥程度不够。因此，促进未来我国县城发展的一个重要方向就是扩大人口规模，提高人口密度，从而促进包括县级市在内的中小城市经济效率的提高（刘云中：《县(市)区划调整与县级城市发展研究》，《中国市场》，2013）。

县城在经济社会体系中的重要性

古语说：“郡县治，天下安。 ”从全国范围讲，县城是我国行政级别中的微观层级，是城市的基本细胞；从国家城镇体系讲，县城是基本的层次，是功能完备的单元，也是行政级别中最稳定的一节；从县域范围内讲，县城是县域范围内经济、政治、文化中心，是经济发展的龙头，更是重要的增长极。所以，县城在我国经济社会体系中发挥着重要的作用。

县城是国家行政体系的基本细胞。县制在我国有两千多年的历史，时间悠久，在历朝历代的更迭中，县制基本稳定。县城介于城市与乡村之间，具有承上启下、沟通上级与基层的重要作用，成为地方行政与基层行政之间的中间环节，也是全国行政的重要基石，对稳定政权起到保障作用。

县城是我国城镇体系的基本层次。在我国的行政区划体系里，县是基本功能最全面的微观单位。乡镇不算是完整的行政单位，无法实施独立的财政预算，在各项公共服务方面，乡镇都有限制。县城具备较为完整的空间体系、经济体系、社会体系与文化体系，具有独立的事权、财权和资源配置权，拥有独立的县城和市政府所在地，基本具备了城市所应有的结构和功能。费孝通说，在封建社会，县以下并不存在任何行政单位。知县是父母官，是亲民之官，是直接和人民发生关系的皇权的代表（费孝通：《乡土中国》，上海：上海观察社，1948年，第46页）。“县域政府是社会最基本的行政治理单元，处在城乡结合的交汇点，是连接城乡的纽带和城乡统筹发展的重要‘节点’，发挥着接受大城市辐射、带动小城镇发展的承上启下的作用”（刘明慧、齐海鹏：《城镇化、农村劳动力转移与县域政府公共服务能力提升》，《山东经济》，2011）。

县城是县域范围内的政治经济文化中心。县城“在城乡经济运行过程中起着承上启下、示范引导以及重要载体和经济主导作用”（崔立烨、田现雷：《城乡统筹发展观与县级城市总体规划的思考》，《现代商业》，2009）。县城作为大中城市和乡村之间联系的纽带，是县域的信息聚集与扩散中心，能够把大城市的新技术、新思想、新观念带到农村；作为县域经济和社会活动的集聚地，县城集聚着整个县域的优势，对县域的发展起组织、带动和示范作用。县城总揽农村全局，是城乡差异明显、也是关联度最大的典型地域，是吸纳农村人口、加快城镇化进程的重要载体，对我国农业发展起重要带动作用。此外，由于最接近基层和农村，县城具有较强的地方性特征，很好地保留了地域文化遗产和风俗习惯。