完善环境污染案件中行政执法与刑事司法的衔接（2）

案件管辖和移送程序存在问题。相关规范性文件一般规定“同级移送”，即环境行政机关将涉嫌环境污染犯罪的案件向同级公安机关移送，但是对跨流域、跨地区的案件如何确定管辖权没有明确规定。案件移送程序不甚明确，缺乏刚性和执行力，以致环境行政机关在实践中降格处罚。与此对应的公安机关对案件的受理程序规定也不明确。

证据方面的问题颇多。环境行政执法机关对行政处罚证据的收集和认定，客观上难以满足刑事司法的需要。因此，移送的证据标准究竟要达到什么程度，需要有比较明确的规定。

环境污染损害鉴定机构少且费用高，鉴定程序由谁启动存在争议。鉴定、评估机构的稀少以及高昂的费用，导致在涉嫌环境污染犯罪的案件中，基层环境行政机关和公安机关对启动鉴定程序经常互相推诿，环境行政执法机关移送的积极性、公安机关对环境污染案件立案受理的能动性均大打折扣。

　　产生问题的主要原因

有关“两法衔接”的规范性文件效力低，缺乏刚性执行力。目前指导环境资源领域“两法衔接”工作的规范性文件，效力位阶低，对行政执法机关没有强制效力，更缺乏司法属性，而且文件内容多属于原则规定，不具备可操作性。反映在实践中，就是从行政证据到刑事证据的认定和转换标准模糊，导致一些公安机关对环境行政机关移送的案件反复退卷，后者的移送积极性因此受到影响。

认识和理解上的差异，导致环境行政执法机关主动移送案件意识不强。出于地方政府利益或部门利益考虑，一些环境行政机关及具体执法人员抱着多一事不如少一事的消极心态，对污染案件“内部消化”，只有当行政处罚难以进行、无法执行或遭遇阻碍时，才会考虑案件的移送。环境行政机关、公安机关以及检察机关对具体法律法规、规范性文件理解上存在差异，也影响着案件移送和衔接机制的有效运转。

“两法衔接”机制的组织保障体系尚未理顺。从目前各地的情况来看，对于“两法衔接”工作应该由哪个部门负责主导，实践中还没有比较值得推广的模式。组织保障体系的不顺畅，严重影响了一些复杂的环境违法犯罪案件尤其是跨区域、跨流域环境犯罪案件的移送和查处。

环境行政机关内部工作机制存在的问题客观上影响案件移送。《解释》规定：“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据，经省级以上环境保护部门认可的，可以作为证据使用。”但在现实中，如果省级检测机构不重新取样分析检测，往往迟迟不敢做出认可决定；如果重新取样，实际上很多样品已经不复存在。最终结果是，市县级机构提供的数据分析得不到认可，而省级机构又不便轻易做出认定。如此，不仅延误案件的查处，甚至由于分析标本的不同，导致案件查处陷入困境。

　　行政执法与刑事司法衔接的路径

解决目前环境资源保护领域“两法衔接”的问题，需要健全的法律制度。鉴于目前相关立法滞后的现状，规范性文件可起到“应急”作用。但要使规范性文件落到实处并充分发挥作用，还需要完善一些具体措施，使衔接机制具有可操作性。

充分认识健全“两法衔接”机制的必要性和重要性。各级环境行政执法机关和执法人员应充分认识到，及时移送案件既是责任，也是义务。有案不移，放纵犯罪，或者有案迟移，加大侦破犯罪难度，将增加自身涉嫌失职渎职的风险。

通过各类培训，增强环境行政执法人员准确把握环境犯罪入罪标准的能力。国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》明确规定，市、县两级环境保护部门承担日常环境监管执法责任。而目前市县两级环境行政执法人员数量不足，常常超负荷工作，几乎没有时间和机会进行定期的法律法规和业务培训，知识结构相对薄弱。针对这些问题，要充实环境执法队伍，逐渐改变环境行政执法人员构成，加强环境行政执法人员的业务和法律培训，提高具体执法人员的业务素质和执法能力。