新常态下国有企业改革再创新的PPP模式 ——新常态下国有企业改革新思路（下篇）

许正中 国家行政学院教授、博士生导师

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今天给大家讲两大问题。一是国有企业发展路径与战略的顶层设计。顶层设计里面有很多种设计方案，我今天主要给大家讲PPP模式，这也是中央做的一次重大决策。二是国有企业管理架构与治理模式再创新。

一、国有企业发展路径与战略的顶层设计

“新常态”看着离我们很远，但是实际上已经来临了。整个国有企业的生存环境将发生彻底改变，一切东西都在向小型化、个性化发展，甚至个人能替代企业，能替代政府进行资源配置。

为什么要顶层设计？国有企业要做什么？这个必须得去琢磨。过去国有企业是以“大”为首，现在世界上可不这么认为了。美国国家科学技术委员会在2012年发布《先进制造业国家战略计划》报告讲先进制造业革命，这跟咱们讲的制造业革命完全是两回事。

我去一个地方调研过，人家说如果你到一个企业看到了生产线，那这个企业已经死亡了。你看到它的员工超过100人，这个企业即将死亡。这是什么概念？也就是说公司团队化了，团队个人化了，这是很厉害的。

我到美国调研的时候，加州大学圣塔芭芭拉分校的校长是一位是华人，他说了很重要的一句话，说在21世纪一个好的工程师相当于一万个（一般的）工程师，“三个臭皮匠顶个诸葛亮”的时代一去不复返。怎么理解这样的事情？一方面，一个人能迅速地摧毁一个组织。另一个方面，我们怎么样去保证这个人的力量对一个公司对整个社会的贡献是正向的，而不是破坏性的。这就需要我们重新设计我们的组织架构、我们的战略定位。

（一）国有企业可推广PPP(Public-Private-Partnerships)模式

国有企业应该在推广PPP模式上大显身手。PPP模式，即公私合作关系模式，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。第一个P是Public（公共的），第二个P是Private（私人的），第三个P是Partnership（合作伙伴）。这3个P是最重要的，这3个P做好必然会带来5个P。第四个P是Program（工程项目），第五个是 Profit（利润），就是所有各方都要有利益，有的人把它（Profit）叫Professional（专业的）。

我建议今天要加两个P，加上Professional（专业化）和Program（工程化），个人也可以专业化，机构也可以专业化，Program就是一定要工程化。PPP模式是国家治理现代化要求的一次变革，是我们改革开放以来又一次重大的变革，解决了在市场起决定性作用的条件下，国有企业没有必要去控股的问题。PPP模式是上一世纪70年代爆发在英国的，90年代开始向世界各国传播。市场起决定作用以后，国家怎么来布局PPP模式？

习总书记说转变政府职能，我们第一要务是防止“塔西佗陷阱”。什么叫塔西佗陷阱？就是政府一定要守信。政府一旦不守信，无论说的真的还是假的，整个社会就都不相信了，社会就会塌陷，这叫塔西佗陷阱。是由罗马时期的一个叫塔西佗的哲学家发现的，这也是顺应建立现代财政制度的一次变革，更是推动常态化健康发展的一次变革。

什么是PPP模式？它的内涵是什么？为什么我们搞改革的时候引用PPP模式？

世界银行对PPP(Public-Private-Partnerships)的定义是“私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合作，而私营部门必须承担重大风险和管理责任”。这句话的定义明显对民营企业不公平。

亚洲开发银行对PPP(Public-Private-Partnerships)的定义是“为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系”。

联合国发展计划署对PPP(Public-Private-Partnerships)的定义是“政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。”

中国搞PPP模式，两个最大的失败案例都在北京。一个是鸟巢的修建，这是我国第一个采用PPP模式的公益性项目。另一个是五环路的修建。这两个案例的失败，是要我们吸取教训的。

PPP模式有四个很重要的特性。

第一，多样性。首先它是为满足政府政策目标而设计的。在PPP模式里面政府虽不绝对控股，但它是为满足政府政策目标而设计的，根据现有的公共和私营部门的资源来实现合作，PPP模式可以是无限放大的，它是一个杠杆性的作用。

第二，长期性。长期性是指一般一个PPP项目的时间至少为10年以上，最长可达40年到50年。像中国的领导往往管5年到10年，后官不认前官账，那这就麻烦了。所以，PPP模式主要是约束政府，防止的是“塔西佗陷阱”，作为公共采购和公共服务交付方式的补充。像过去我们说的BOT（建设-经营-转让）模式、BT（建设-移交）模式等，都是PPP模式的一个翻版。在中国很有意思，中国每个模式到最后都有一个T，T是Transfer，比如说一个公司对公路经营了20年，到最后一定得移交给政府了。实际上不必，是政府收回来还是让该公司继续经营，还是让社会其他部门经营，这都要进行重新评价。

第三，复杂性。它的复杂性是什么？PPP模式可广泛适用于多个行业。为什么这次国有企业改革大家都赞同呢？因为整个经营性的国有企业可能都要撒手不管了，要不然的话分到中央肯定是一个负担。国有企业大部分都需要大量的投资资本，光靠政府拖不起来。

但在鼓励创新和履行社会责任方面，以及在实现国家重大战略意图方面，这都是我们国家要管的。现在的PPP模式在全国的推行，像北京、上海、天津等越是发达的地方，越不愿意搞PPP，但是它们搞的成功性可能最大。西部的政府愿意搞，但是它却容易失败。举个例子，咱们在北京，一吨水才几块钱。我到甘肃庆阳一个县，农民买水要90块钱一吨，那是什么概念？像咱们北京还没有搞PPP模式的时候，咱们把地铁都锁死在2块钱，现在人家逼着要走出去的时候，它升价了。

第四，价格固定。PPP模式是基于产出的合同定价。这个定价基本上盈利率是3%到5%，而我们现在一般国有企业都要高很多。PPP模式以长期的安排为基础。私营部门资本风险与交付公共服务的绩效挂钩。我们看上海的地铁是用PPP模式做的，到现在为止，只要是德国人建的地铁，雨水很少有倒灌的。

我们来看投资，政府投资方、社会投资方、银行，然后形成特许公司，最后建设，然后A部分、B部分进行运营，先建设再运营，再移交。在中国无论是国家之间的合作，公营和公营企业的合作，还是民营和民营企业的合作，“打埋伏”是中国人最擅长的。

比如我们现在准备到国外购买一个小岛，这个怎么办？有人说让岛上所有的岛民都签一个合同，这样这个岛就卖给你了，这样行不行？不行。它的政府同不同意？把这事情给忘了。我说你弄错了，你首先要问政府同不同意，第二问居民，第三问利益相关方。利益相关方不同意，你这件事做不成。那个领导告诉我，说你弄的太复杂了，我问过人家总理，人家总理说你想要什么就要什么，我都给你。三年以后，我的预料全都被证实了。他去了以后，人家政府把港一封不让走了。   

我们要建设法治国家，我们的制度搞不过欧美，我们的随意性干不过非洲和拉美。拉美那是头天晚上跟你签的合同，第二天说不行，我昨天喝多了，我得需要重新改，这就麻烦了。公私合营，像partnership的伙伴关系，这是非常非常重要的。

（二）PPP(Public-Private-Partnership)模式在国有企业发挥的作用

第一，PPP体制机制和产业创新。充分发挥PPP的催化、激化和活化功能。公私合作不仅仅是一种管理模式，它更是一种激励模式和制度安排。

第二，破解PPP与市场需求分裂的困境。对市场需求来说，“春江水暖鸭先知”，是第一个在水里面的先知道。哪一个在“水”里呀？是第二个P(Private)，不是第一个P(Public)。咱们中国第一个P(Public)太强大了，稍不留神就剩下这一个P了。美国是市场太强大，稍不留神后两个P就衍生出来，变成5P，加上professional和program，这是很重要的。

第三，破解政府财政资金使用效率低的困境。我们国家的财政资金基本上是“唐僧肉”。中国有句话叫“能要来钱是本领，能花出去钱是水平”。什么叫花出去？就是审计审不出来，那叫水平。你今天花了，后天把你审进去了，你不是倒霉嘛。财政马上要推行“后评估”，“后评估”是5到10年以后进行后评估，evaluation这个词就是我从国外引进来的，现在推动很快。