国家治理现代化须以法治财政为基础（2）

三、建设“法治财政”需处理好四个平衡关系

为了发挥财政的预期作用，提升国家治理能力，在建设法治财政中，需要处理好以下四个平衡关系：

第一，财政的价值理性和工具理性之间的平衡。

这实际上是解决财政哲学方面的基本问题。理性之光催生了现代西方文明，但也出现了分裂与蜕变，如工具理性对价值理性的宰制、个体理性和群体理性对公共理性的侵蚀，使人被物化成为“单向度的人”，导致了社会以及人与人关系的异化，引发了经济主义、消费主义等倾向，给人类发展带来了更多的不确定性和风险。这种状况也在财政上反映出来，使财政呈现出更多的工具理性，价值理性相对不足。我国要形成一个有别于西方现代文明的新的文明体系，必然要求解决理性的分裂与失衡。财政不仅是筹集公共收入和分配公共资源的工具，而且承载着社会基本价值观念。未来的财政改革，必须促使财政的价值理性与工具理性的平衡、统一，在新文明的构建中承担起重要支撑作用。

第二，财权制约与权利保障之间的平衡。

政府的财权需要制约、公众的权利需要保障，这是法治财政的两个内在要求。然而过度强调或忽视某一方面，都不利于法治财政的建设。过度的财权制约，就可能会产生推诿、扯皮等现象，使财政异化为“无为财政”；财权制约不到位，则会引发资源配置低效、寻租、腐败等问题，是财政异化为低效或浪费财政。同样，权利保障不到位，则会损害公众权益，无法形成有效的社会制约机制；但如果过度强调保障权利，特别是保障公众在财政事务中的参与权，过度参与或不当参与不仅不会促进公共资源配置效率的提升，相反，会成为诱发社会失序的一个重要因素。因此，需要保持两者的平衡。

第三，财经法制的稳定性与政策的灵活性之间的平衡。

稳定性是法制的一个特征，以财经法制形成一个稳定的预期和规范的行为方式，是国家治理现代化的必然要求。然而，保持政策的稳定性对我国当前的发展仍至关重要。这主要是基于两方面原因：一是我国处于深化改革之中，需要以灵活的政策处理遇到的各种问题，以消除改革阻力。二是我国幅员辽阔、各地的差异较大，这不仅表现在自然资源、区位优势等自然条件方面，也表现在发展水平、人口状况、产业结构等社会经济条件方面。面对这些差异，不能搞“一刀切”，需要灵活的政策。保持政策的灵活性，是过去我国发展的一大经验，也是促进未来发展的必然要求。因此，在推进财政法治化、设置或完善相关法制时，需要作出科学的设计，使财经法制的稳定性与政策的灵活性有机结合起来，提升财政治理能力。

第四，财权横向制衡与财权纵向制衡之间的平衡。

财权的横向和纵向分配，实际上决定了国家治理的整体架构。一方面，一级政府，要求与之相匹配的一级财权，必然产生同一层级的财权制衡问题，即财权横向制衡。财权横向制衡，是为了提升政府本级治理能力。另一方面，又必须解决单一制国家体制下的纵向财权制衡问题，这涉及到中央与地方财权、事权与支出责任的问题。只有财权横向制衡与财权纵向制衡有效衔接，才能提升整个国家的治理能力。

近年来，我国在法治财政建设上取得了较大进展，特别是自今年1月1日起修正后《预算法》的实施，更是向预算法定迈出了坚实一步。但同时也看到，我国落实税收法定、财政关系法定的任务还很艰巨，法治财政建设依然任重道远。为此，需要加快税收立法步伐，适时将相关税收条例上升为法律，制定《财政关系基本法》、《税收基本法》等法律，打造健全的财政法律体系，依法行使权力和保障权利，完善政府间控制机制，使财政运行建立在法治轨道上。