正确认识“土地财政”（4）

四、土地出让收入规模大小与中央财政集中度无直接关联

近年来，社会上有一种相当流行的观点，认为土地出让收入规模大小与中央财政集中度有关，即实行分税制后地方财政收入少了，不能满足地方建设需要，于是地方政府就多卖土地、抬高地价增加收入，造成土地出让收入大增，并建议通过调整财政体制，降低中央财政集中度来解决土地出让收入规模过大问题。如果进一步降低中央财政收入比重，这不但与十八届三中全会强调的保持中央与地方财力基本稳定的改革原则相悖，而且会导致国家治理能力下降，反而带来全局性风险。在这个问题，千万不可一叶障目。

其实，进一步分析发现，地方的土地出让收入与中央集中度之间并无逻辑上的直接关联。2008-2014年，中央一般公共预算收入年均增长11.5%，占全国一般公共预算收入比重从53.3%降至45.9%（这一比重明显低于发达国家，也低于发展中国家），地方一般公共预算收入所占比重不降反升。而同期土地出让收入规模反而年均增长26.3%。这表明，土地出让收入规模大小与中央财政集中度没有直接的逻辑关系。因此，不能说中央拿多了（实际上中央还不到一半），地方拿少了，地方政府就依靠“卖地”来增加收入。同样，也不能说中央少拿，地方土地出让收入就会减少。极端地说，把全国所有财政收入都给地方，中央一分钱不拿，地方土地出让收入也不会因此而改变。把地方“卖地”直接归之为中央集中度高，显然属于牵强附会。

在现行土地制度下，每年仍然会有相当规模的土地出让收入，这是国有土地的市场化配置方式带来的。决定地方土地出让收入规模及其增长变化取决于两个因素：一是土地市场需求，二是可供土地规模。可供土地规模又与土地空间规划、城镇化程度、征地制度等联系在一起。在这两大因素中，市场需求的短期性作用更大。这与经济状况，尤其是房地产市场更紧密地联系在一起。当前，地方土地出让收入快速下降，即是经济增速趋缓，市场需求减弱而导致的。2008年国际金融危机冲击，土地出让收入急剧下滑；当前经济增速放缓，土地出让收入降幅明显，这表明土地收入的增长变化更多地与经济相关联，而不是中央财政的集中度。