正确认识“土地财政”（3）

三、土地出让收入承担着公共职能

从土地的公共性出发，不难推出这样的结论：土地出让收入承担着公共职能。

土地是政府的重要资产。从资产的意义讲，土地收入甚至不应计入政府财政收入。按照国际货币基金组织《政府财政统计手册2001》的定义，国有土地出让收入只是资产形态变换，不应计作财政收入。但中国的土地出让收入不只是一个会计学概念，不仅仅是从政府实物资产向货币资产形态的转换，而是承担着重要的公共职能，如转移农民、转换土地用途、建设公共设施等等。在这个意义上，也可以把土地收入视为政府的财政收入看待。社会舆论和学界的一些分析也是从其实质内涵来考虑的，纳入财政收入范畴。

1．地方财政收入的不同口径有不同的研究意义

这样一来，地方财政收入则有两个口径：一是包含土地“毛收入”的地方财政收入，二是只包含土地“净收入”的地方财政收入。由于毛收入与净收入的差距很大，地方财政收入规模也会因口径的不同而相差不小。

又因为地方财政收入有广义与狭义之分，则有如下口径的地方财政收入：

一是不含土地收入的狭义地方财政收入，即地方一般公共预算收入。以2014年为例，地方一般公共预算本级收入75859.73亿元，加上税收返还和中央转移支付，狭义地方财政收入即一般公共预算收入为127464.18亿元。以地方土地毛收入来比较，分别相当于地方一般公共预算本级收入和狭义地方财政收入的56.2%和33.4%。“土地财政”不可持续的说法大概也是基于这样的比较，发现土地出让收入占据了“半边天”，故而才有了这样的看法。

从2015年开始，根据国务院有关统筹一般公共预算收入与政府性基金预算收入的要求，地方从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金调入地方一般公共预算收入统筹安排，剩余其他土地出让收入仍然纳入地方政府性基金预算管理。这意味地方财政收入广义与狭义区分的实质意义越来越弱化。

二是包括全部土地净收入的广义地方财政收入，即一般公共预算收入、基金预算与国有资本经营预算范围内的地方财政收入。2014年，这个口径的地方财政收入为145475.83亿元，土地净收入在其中占比为5.9%。

三是包含土地毛收入的广义地方财政收入。2014年，这个口径的地方财政收入规模为179428.20亿元，土地毛收入在其中的占比为23.7%，接近四分之一。

上述不同的统计口径，有不同的用途。从地方预算管理和地方财政能力的角度看，应用第三个口径。从地方政府可统筹使用的“活钱”角度看，可用第二个口径。第一个口径适合于国际货币基金组织关于财政收入的定义，符合国际通行做法，但不一定适合于公有制基础上的中国财政。

2．土地出让的“毛收入”具有公共性

不同的地方财政收入口径是用来分析研究的，但不能无视一个事实，那就是土地出让收入都具有公共性，承担着一定的公共职能。土地收入看似是交易的结果，但不是纯粹的市场交易行为，也不是单一的政府筹资行为，而是从一开始就预置了公共目的和相关政策目标。征收一块土地、出让一块土地，都包含着公共政策目标，如促进经济建设、完善社会基础设施、推进城镇化等等。

按照现有的分类法，土地收入有两个用途，其中一部分是用于称之为成本补偿性支出，如支付给被征地农民的补偿、被拆迁居民的补偿、开发企业的征地拆迁补偿、土地出让前期开发费等支出。在会计意义上，这部分支出是“成本性支出”；在预算意义上，这是政府的预算支出，纳入基金预算管理，与其他支出的管理程序和要求一样；在实质意义上，这是政府的建设性支出，是因开发建设而发生的支出。忽视其开发建设的内涵，仅仅视为成本费用是不恰当的。在地方的预算管理观念中，也由于这种认识，放松了对这部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常说的“净收入”纳入一般公共预算和基金预算，统筹用于城乡经济建设和公共服务支出。虽然在使用范围和具体用途上有差异，但土地收入的两部分存在共性，即都具有公共性，承担公共职能，不仅为公共责任的履行提供财力支撑，而且形成了一种不同于正统财政意义上的土地财政制度安排，尽管这个制度仍不完善。