正确认识“土地财政”（5）

五、完善“土地财政”的制度安排，是当前发展转型面临的重大改革任务

按照十八届三中全会精神，当前开展土地制度改革试点，缩小征地范围，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。随着土地制度改革的全面推开，国有土地的增量减少，其出让收入也会随之变化。与此相应，集体土地的出让扩大，集体土地出让收入增加，政府需要用于补偿性的那一块支出也就会相应地减少。这意味着地方“土地财政”将会发生重大的结构性转换，同时也会产生更复杂的治理问题。

前几年，政府的土地出让收入使用是三七开，70%是用于农民补偿、拆迁补偿、土地出让前期开发整理等方面，30%是净收入；而现在变成了二八开，用于补偿的份额提高了10个百分点，土地净收入只有20%。这说明政府承担的征地拆迁补偿、出让前期开发整理等成本越来越高，让集体经营性建设用地直接入市，则可相应化解这方面的压力。国有土地和集体土地都以市场方式来配置，既可以缓解越来越尖锐的利益矛盾，也可为经济社会建设，尤其是城镇化的健康发展探索一种新的方式。国有、集体土地都是公共土地，其在利益上的公共性程度有差异，但一旦纳入城镇化之中，其用途上的公共性程度则无差别。这面临公共性与市场化及其利益分配的复合治理问题。从这个角度来观察，“土地财政”问题依然存在，而且更为复杂。

当然，同时也要看到，特别在是当前地方债务存量规模较大，还本付息的资金来源收紧，而土地的金融杠杆效应下降，经济增速放慢，多重因素叠加在一起，地方财政压力与日俱增，要高度警惕区域性风险的扩散。要以改革的办法来强化地方财政风险管理，避免系统性风险的发生，防止财政风险给经济风险雪上加霜。根本的办法是鼓励创业、创新，优化结构，增强地方经济增长后劲，扩大税源，财政与经济形成良性循环，只有这样，才能避免发生危机。而“土地财政”在其中如何发挥作用，则是当前需要探讨的一个重大课题。