行政公益诉讼制度，从理论走向现实（2）

其次，建立行政公益诉讼制度是检察机关履行法律监督职能的应有之义。根据行政诉讼法的规定，检察机关在行政诉讼中实施法律监督的方式主要有两种:一是按照审判监督程序提出抗诉，二是提出检察建议。从性质上讲，目前这两种监督方式基本属于事后监督(部分检察建议也可能发生于事中)，具有不全面性。完整的行政诉讼检察监督应当贯穿于整个行政诉讼活动中，不仅包括对生效裁判提出抗诉的事后监督和对行政诉讼的事中监督，还应当包括对起诉活动的事前监督和对行政行为的诉讼监督。应当借鉴刑事公诉制度，对某些损害公共利益的行政行为，允许检察机关依法提起行政公益诉讼。 

最后，由检察机关提起行政公益诉讼，较之于不特定的个人或团体，在优化司法资源配置、保证诉讼公平效率等方面具有优势，能最大程度地维护国家、社会和相关群体的利益。这种优势主要体现在三个方面:一是检察机关作为公共利益代表者的权威性。在行政公益诉讼中，相对于掌握公权力的行政机关，公民个人或社会团体往往可能因自身力量的不足而处于弱势地位，在调查取证、起诉等方面存在困难，不能很好地实现公益诉讼的效果。而检察机关作为法律监督机关，本就是代表国家维护公共利益的适格主体。同时，检察机关也享有特定的公权力，能够与行政机关相抗衡，从而改变上述原告、被告之间力量不平衡的尴尬局面，发挥检察权在公益诉讼中的特殊作用。二是检察机关作为诉讼参与人的专业性。从检察机关所承担的日常工作来看，刑事公诉与反贪侦查等职能都和诉讼相关。因而，检察机关大都具有相对完备的侦查技术力量和业务素质良好的专业诉讼队伍。对于办案经验丰富的检察人员而言，承担行政公益诉讼的调查取证(包括案源收集)、起诉、应诉等工作，可谓得心应手;特别是在应对复杂的事实认定与法律问题时具有比较明显的优势，能够以较小的时间、经费投入实现维护公益的目的。此外，考虑到允许任何人可以随意提起公益诉讼所可能导致的滥诉风险，由检察机关提起公益诉讼也能够在一定程度上避免重复诉讼、“捣蛋者诉讼”等问题，从而减少司法资源的浪费，更符合行政诉讼对效率的要求。三是检察机关在履行职责过程中，能够及时发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，由检察机关提起行政公益诉讼具有履行职务的便利性。 

建立行政公益诉讼制度应当注意四个问题。“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”是一项具有前瞻性、创新性和重要现实意义的改革举措。这项制度的建立不仅有助于健全和完善我国的检察监督制度，同时也有利于监督行政机关依法行使职权，为法治政府建设提供有力的法律保障。在试点方案推行期间，可以就以下具体问题进行深入研究，从而进一步完善制度，形成可复制可推广的经验。一是明确检察机关在行政公益诉讼中的定位。检察机关在公益诉讼中的身份应当是公共利益的代表，提起公益诉讼的目的不是为了维护检察机关自身的利益，也不是单纯地实施法律监督，而是为了保护公共利益。二是应合理界定行政公益诉讼的对象和范围，不能包罗万象。不是所有涉及公共利益的行政违法行为都适合通过检察机关提起行政公益诉讼的方式加以监督，探索之初可限定在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等案件范围内。三是明确启动的程序。一个渠道是社会团体或者自然人可以请求检察机关提起，另一个渠道是检察机关自己发现并提起。检察机关发现行政违法行为的，也不宜直接提起公益诉讼，应当先督促纠正，发出检察建议。在这些措施未果的情况下，再提起公益诉讼。四是明确检察机关提起公益诉讼的效力。检察机关提起的行政公益诉讼，相当于刑事公诉，法院应当受理，不能驳回起诉或不予受理。在诉讼后果方面，检察机关对一审判决不服时，提起抗诉可能更合适，因为检察机关不仅代表公共利益，而且还有法律监督职能。 

（作者为中国行政法学研究会会长、中国政法大学教授）