废除“文官统领”制度，日本自卫队迈出危险一步（2）

随着冷战的终结，日本自卫队谋求以“国际贡献”为名重返国际舞台，延续了60余年的“文官统领”制度面临变革。为推动自卫队指挥系统的一体化建设，日本防卫厅于2006年3月27日废止了“协商色彩”较浓的统合幕僚会议，成立具有总参谋部功能的统合幕僚监部。这一变革与不久之后防卫厅升格为防卫省一起，成为自卫队军事转型的重大事件。

2009年，防卫省启动机构改革，重点拿“文官统领”制度开刀。一是实施“文武混编”制度，在原先由文职官员把持的防卫省核心部（局）配备军职官员。二是废止参事官制度，设立不超过三人的“大臣辅佐官”。“大臣辅佐官”是“西服组”还是“制服组”，则完全由防卫大臣自主决定。虽然防卫省的改革由于自民党政权的倒台而被新上台的民主党叫停导致流产，但随着安倍二次组阁成功，机构改革最终还是被提上了日程。安倍上台不久就表示，将修改禁止拥有军队的宪法第九条，创建“国防军”，引入“集体自卫权”。同时任命海上保安监佐藤健二为负责海岸警备的海上保安厅长官。二战后，日本一直是国土交通部出身的官员出任海上保安厅长官一职，海上保安厅内部人士升任长官尚属首次。

从历史上看，自卫队以往挑战“文官统领”制度往往带有自下而上的色彩，最终由于高层政治人物的否决而胎死腹中。但随着安倍上台，在其历史修正主义和军事大国主义的双重驱动下，当年“三矢研究”中提到的多个安保立法正在安倍手中变为现实。

“文官统领”制度的终结，反映了冷战结束后日本自卫队社会地位的提升。这其中既有国际安全形势变化的作用，也有日本国内政治因素的影响，但根本的原因是日美安保体制下日本角色的“迁移”。近年来美国整体实力下降、军费缩减，为实施亚太再平衡战略要求日本承担更多的防务责任，从而纵容安倍内阁不断“暴走”，一而再再而三地突破底线。废除“文官统领”制度，既是防卫省朝着“正常化军事领导体制”迈进的尝试，也是下一步为日本实现“军队正常化”和“国家正常化”的目标奠基铺路，其结果将对日本自卫队未来建设和转型产生深远影响。

一是由于自卫队军职官员取得了更大的决策权和作战指挥权，自卫队原有的“协商色彩”将被“作战色彩”取代。随着“运用企画局”划归统合幕僚部，减少了文职官员的掣肘，这将大大提高自卫队自身建设的实效性。同时自卫队高级军职官员取得了跨军种指挥权，将大幅增强自卫队的联合作战能力。

二是随着防卫省的一系列机构改革，提升了自卫队军职官员的话语权，“制服组”依附于“西服组”的架构发生重大变化。由于执掌政策、人事任免大权的重要职位不再被文职官员独占，使得防卫省内局和幕僚监部共同成为支撑政策制定的两大支柱，以后将很难出现文官决策、武官执行的局面，自卫队的军事战略和作战理论将进一步朝着“外向性”和“进攻性”发展。

三是军职官员获得更多接近政客的机会，拉近了军人同政治之间的距离。随着自卫队对日本政治的影响力不断上升，增加了军人干政的潜在风险。无论是过去还是现在，日本自卫队中从来不乏极端右翼分子。废除“防卫参事官制度”和“文官统领”制度，其中都能看到他们和日本高层政客眉来眼去、里应外合的影子。对此，我们必须保持高度警惕。

（作者单位：解放军西安政治学院）