中国社会救助制度的合理定位与改革取向（3）

第二，民生升级，需求刚性，持续发展面临风险。经过近30多年的高速发展，城乡居民不仅普遍解决了温饱问题，而且绝大多数人已经步入了小康生活，与此相适应，民生诉求亦已经全面升级。表现在社会救助领域，就是需要救助的相对贫困人口规模庞大，不仅对救助水平的正常提升有要求，而且对救助项目的扩张有诉求。例如，过去的“五保”制度只是保障“五保户”的吃、穿、住、医、葬（教），现在为“五保户”提供的早已超出了这五项内容，有的地方已经增加到了十项以上，这无疑是让这些特困人口合理分享国家发展成果的举措。记得2014年4月1日上午，笔者在比利时欧洲学院听习近平主席演讲时谈到中国的贫困问题时印象特别深刻，他指出，“根据世界银行的标准，中国还有2亿多人口生活在贫困线以下，这差不多相当于法国、德国、英国人口的总和。”这应当是中国最高领导人在国际场合首次以世界银行的贫困线标准来说明中国的贫困问题。它至少向世界传递出如下信息：一是中国虽然在30多年间取得了举世瞩目的发展成就，但仍是一个贫困问题客观存在且较为严重的发展中国家；二是30多年的高速增长已经使综合国力与人民生活水平持续得到大幅度提升，我国也需要以相应的国际标准来评估自己的贫困问题，世界银行的贫困线标准即人均日收入2美元应当成为重要的参照系，这无疑是一个追求更高的发展目标；三是中国反贫困政策涵盖的对象将进一步向更大规模的低收入群体扩展，这将是新时期反贫困政策的一个飞跃。［6］ 贫困线标准的持续提升与救助范围的扩大，必然要求相应的财力保障，而财政增长速度已经从高速转为中低速度，如何保障社会救助的财力并不断壮大救助制度的物质基础值得认真应对。如果不对现行财政支出结构做出相应的调整，同时发展慈善事业以补充，社会救助的持续发展将面临风险。

第三，体制障碍，机制陈旧，运行状态并不理想。从计划经济到市场经济，单位分割已成历史，城乡分割刚成历史，但部门分割仍然如故。与社会救助相关的不仅有民政部门，还有教育部门、卫生计生部门、住房城建部门、人社部门等分头管理，甚至工会、残联等群团组织亦在运用政府资源实施救助，这种部门分割的体制直接导致了政策分割与资源分割，不仅无法形成编织严密的救助网，而且造成了救助不公与资源低效。2014年2月国务院颁布《社会救助暂行办法》后，虽然建立了由民政部门牵头的协调机制，但政策分割的不良后果绝非协调机制可以祛除。同时，在中央政府与地方政府之间，社会救助责任亦缺乏合理的分担机制，政府实施的法定救助与民间的慈善事业亦未能够有机协调。在运行机制方面，社会救助制度在实践中仍然是代办制，即城镇街道、居民委员会和乡村基层政权直接代办着最低生活保障等，中小学校则代办着教育救助，等等，这种非专业化的经办机构，导致了运行失序，执行中的偏差甚至人为错乱现象不乏罕见。如有的地方将低保待遇变成了村干部的工资补贴，有的地方不是按需施保而是假公济私、优亲厚友，甚至还有领导干部家属吃低保的现象。而民政部门为了杜绝骗保、骗救现象，采取张榜公示受助者名单等损害受助者人格尊严的做法。一些地方虚报、冒领救助待遇并不罕见，但又难以问责。所有这些，都在严重地损害着社会救助制度的公信力，造成了公共资源的浪费。

第四，配套落后，职能紊乱，致使社会救助制度难以成熟、定型。由于相关制度建设不同步，社会救助在实践中出现了职能紊乱。例如，残疾人福利制度未建立，有关部门就将残疾人福利混合在低保制度中，即最低生活保障待遇不仅要考虑家庭人均收入、财产，还要考虑家庭成员中是否有残疾人及其残疾程度；由于医疗保险制度的不成熟，致使医疗救助难以承受；而就业政策等不能有效配合，则使社会救助在某种程度上扮演的不是综合救助的角色，而是综合保障的角色，超出了其本身应当承担的职责。［7］而多种救助项目叠加在最低生活保障制度之上，既造成了低保制度职能异化，更造成了享受低保者与低保线上的边缘人群之间的收入鸿沟，这种不公现象亦动摇了社会救助制度维护底线公正的根本。还特别需要指出的是，由于市场机制与社会机制未能发挥出应有的作用，也加重了社会救助的负担。以商业保险为例，全球灾害损失的补偿中，来自保险公司的赔款平均达36%以上，发达国家灾害损失补偿中来自保险公司的占比高达80%以上，但在我国商业保险对灾害损失的补偿十分有限。1998年的江淮大水灾造成直接经济损失2551亿元，保险公司的赔款为33.5亿元，仅占这场洪灾损失的1.3%；2008年初发生在南方的冰雪灾害造成直接经济损失1516.5亿元，保险公司的赔款不足20亿元，同样只占这场冰雪灾害损失的1.3%；同年发生的汶川大地震造成直接经济损失8523.09亿元，整个灾后重建费用高达1.6万亿元，而来自保险公司的赔款不到2%。［8］ 正是由于市场机构的作用不到位，救灾与灾后重建便成了政府的深重责任，而在救灾实践中，由于缺乏统一的标准，导致了救灾水平与灾后重建水平的苦乐不均，也衍生了虚报灾情甚至对上级政府等、靠、要的不良习惯。

上述问题的客观存在，表明中国的社会救助制度还需要深化改革。新时期深化社会救助制度改革的目标，就是通过优化制度安排促使其走向成熟、定型。