中国社会救助制度的合理定位与改革取向

社会救助之所以受到各级政府与社会各界的高度关注，是因为它不仅是社会保障体系中最基本、最悠久的制度安排，也是肩负免除国民生存危机、维护社会底线公正、促进国家长治久安的国家治理机制。而在现实中，尽管社会救助制度建设取得了巨大的进展，但不时被媒体披露的弱势群体遭遇不幸或者灾难性后果的案例，表明一些地方还有应当被救助者未能够获得有效救助，作为保底性的社会救助制度依然存在着不足与缺漏，它对整个社会造成强烈的心理冲击，构成了公众情绪及对社会公平认可度的重要影响因素。因此，当前急切需要客观、理性地认识社会救助的定位、功能以及面临的诸多挑战，同时寻求适合我国国情的完善之路。

一、社会救助是最基本、最悠久的社会保障制度安排

中国的社会保障是一个大概念，中国社会保障体系也是一个庞大的制度体系，是国家为保障与改善国民生活而建立的各种具有经济福利性的社会政策的统称，它通常包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置四大法定制度安排和慈善事业、与之相关的商业保险两大非法定制度安排。法定制度安排的共同特点是依法设立、政府主导、财政支持，体现的是国民的社会保障或福利权利，主要功能是保障基本生活、解除后顾之忧、提供稳定安全预期，是国家长治久安与全民福祉的可靠制度保障；非法定制度安排的特点是自愿设立、政策支持、社会与市场力量举办，体现的是社会保障体系的多层次性，主要功能是壮大社会保障制度的物质基础，满足部分社会成员的需求，是对法定社会保障制度的有益补充，但具有不确定性。

社会救助是与社会保险、社会福利并列的三大基本保障系统之一，它不仅是法定的社会保障制度安排，而且是最基本、最悠久的社会保障制度安排。一方面，社会救助属于必不可少的制度安排，也是世界各国最具普遍性的制度安排，它由政府承担全部责任，提供的是底线、最低或生存保障，没有社会救助制度或者社会救助制度存在漏洞，便必定有人因各种原因陷入生存危机。另一方面，社会救助属于自古以来就有的社会保障制度安排，中国历史上的救灾济贫几乎就是社会保障的代名词。当今灾害救助所采取的发放现金、提供食物与物资、以工代赈三大方略在中国有三千年历史，救灾是历代统治者避免社会动乱和政权危机的必须之策。若统治者重视民生必重视救灾济贫，只要荒政措施完备，即使遭遇大灾也不会形成饥荒；反之，有灾必荒，有荒必乱，中国历次大的农民起义均以灾荒为背景，以抢米抢粮为前奏。秦朝因国力强盛而剪灭六国，却因不重民生与振济灾民等仅历二世即亡；隋朝国力强盛、富庶无比，能够开凿京杭大运河，史载国库储粮堆积如山，同样因不重民生与救灾等而致天下大乱，同样只历二世而亡。汉、唐之初正是吸取了前朝之教训，重视民生、振济灾民与贫穷，虽灾不荒，终创下太平、繁荣之盛世，成就中国封建社会无可争议的高峰。在宋代，针对贫穷与弱势或不幸者的各种救助措施则达到了相当高的水平，亦堪称古代福利国家。［1］ 可见，作为最基本、最悠久的社会保障制度，社会救助自古以来就为我们提供了正、反两方面的借镜，历史上的经验教训尤其值得今天治国理政者重视。

今天的社会救助当然非历史上的社会救助可以比拟，它是一个包含了多个救助项目在内的制度体系。目前中国社会救助的主要项目有最低生活保障、特困人员救助、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，以及其他救助。与其他社会保障系统相比，社会救助提供的是最低保障，社会保险提供的是可预期的基本生活保障，社会福利则立足于提高生活质量并满足个性化需求。因此，社会救助面向的是低收入的困难群体、天灾人祸中的不幸者，以及因其他各种原因陷入生存危机与特殊困难而无法自拔者，他们构成了当代社会极需要政府与社会援助的弱势群体。解决了他们的生计问题，便是解决了保障民生的短板问题。

需要强调的是，社会救助保障底线公正，反映政府对民生的最低责任和整个社会的良心。不过，这个底线不是一成不变的，而是伴随着国家发展、极端贫困现象减少甚至消除与人民生活水平的持续提升而不断提升，并必定从过去主要救助极端贫困人口演变成主要救助相对贫困人口为主。以美国等发达国家还有10%以上的低收入群体需要政府救助为参照，在中国社会保障体系建设与发展进程中，社会救助将始终扮演着重要的基础性制度安排角色。一个政府是否重视社会保障，首先要看是否重视社会救助；一个国家的社会保障制度是否健全，首先要看社会救助制度是否健全；一个国家社会保障水平是否提升，首先要看社会救助水平是否提升，而有无人漏出底线则是检验社会救助制度是否健全的基本标尺。中国的社会救助制度强调坚持托底线、救急难、可持续、与其他社会保障制度相衔接，社会救助水平与经济社会发展水平相适应，即是基于这一制度的特定功能而确立的合理定位。只有编织牢固的社会救助网，才能确保每一个社会成员不因各种原因而陷入无法自拔的生存困境。