中国社会救助制度的合理定位与改革取向（2）

二、中国社会救助改革的成就与面临的主要问题

改革开放以来，社会救助也进入了不断改革的进程，经过近二十年来的变革，这一制度已经从计划经济时代只面向孤寡老幼的封闭式制度安排向与市场经济相适应的开放性制度转化，并产生了质的飞跃。

中国社会救助制度的变革，集中表现在如下几个方面：（1）从封闭式的民政救助转化成开放性的社会救助。改革前的社会救助即是民政部门负责的救助工作，它只针对城乡孤寡老幼和极少数遭遇春荒困境的农村居民。因为计划经济时代的单位保障制是建立在国家负责基础之上的全面保障，它在保障城镇职工终生“铁饭碗”的同时，也负责解决困难职工的生活救助问题。凡是有单位的城镇居民，有困难也由所在单位救助；凡是农村居民，则由集体经济组织负责解决。改革后的社会救助，由于市场经济必须通过竞争实现优胜劣汰，经济组织不再长生不死，劳动者也不再是终生“铁饭碗”，再加上经济结构、就业结构的多元化和人口的大规模流动，再加上原有的免费教育、医疗保障、公有住房等相关保障制度亦发生了深刻变革，一些即使有工作单位的劳动者及其家庭成员亦可能因各种原因陷入贫困境地而无法自拔，原有的民政救助根本无法解决困难群体的起码生活保障问题，而是必须面向全社会符合条件的困难群体与不幸者，从而进入了面向全民的社会救助时代。这一转化实现了社会救助从封闭式的民政救助转向开放性的社会救助的飞跃。（2）从政府恩赐到国民权利。改革前的社会救助，主要依靠各种“红头”文件实施救助，既非政府的法定义务，亦非受助者的法定权利，从而具有传统的官方恩赐色彩，救助项目与救助水平取决于政府的财力及重视程度，受助者处于被动受助的地位，获得救助时会感恩戴德；改革后的社会救助，则依靠相关法规、规章实施，明确的是政府的法定责任或义务，是社会成员遭遇困境时应当享有的权利，救助项目与救助水平均以保障困难群体的基本生活为目标，即使是财政困难，政府也必须承担起实施救助的责任与义务。如果政府部门未能够对符合条件者实施有效救助，通常视为失职并要追究责任。从政府恩赐到国民权利，是传统救助制度向现代救助转化的最显著标志。（3）从单项救助到综合救助。过去的社会救助只救济生活，通常只有简单的食物与衣被保障，现在则扩展到教育、医疗、住房等多个领域。当然，过去这些项目主要通过免费教育、公费与劳保医疗及合作医疗、公共房屋等来解决，现在是形势发生很大变化，需要一个涵盖多个项目的综合型社会救助体系才能解决问题，从而既是相关社会保障制度改革使社会救助承担了更多、更大的责任，也是经济社会发展进步带来的民生升级的表现。（4）从城乡分割到城乡一体。过去受城乡分割分治、户籍与单位保障制度的影响，社会救助是严格按照城乡分割分治的，现在则是强调城乡统筹并推进城乡一体化的社会救助制度，这一进展以2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》为标志，它使社会救助制度从城乡分割的不公平状态向日益公平的方向快速迈进。

综上，中国的社会救助已经实现了整体转型，一个面向全民的、开放性的综合救助体系已经基本形成，公共投入的力度、惠及民生的广度前所未有，制度层面已实现应救尽救。以2014年为例，中央财经用于城乡居民最低生活保障的支出为1102亿元，用于灾害救助的支出为101亿元，用于医疗救助的支出为146亿元，用于住房救助（含城镇低收入困难户的租房补贴、各类棚户区改造和农村危房改造及游牧民族定居工程等）的支出为1500亿元，用于资助困难学生的支出为404.92亿元，再加上扶贫支出432.87亿元，合计约达4000亿元左右。2014年享受最低生活保障的城乡居民达7000多万人，得到灾害救助者约5000多万人次，获得医疗救助者约1亿人次，建成了506万户城镇棚户区房屋，改造了农村危房266万套。2015年，中央财经的上述支出预算增长10%以上，还将有更多的低收入人口得到政府援助。［2］上述数据表明，社会救助制度体系绝不是一个可以忽略的社会保障，而是事实上在整个社会保障体系中扮演着至关重要的基础性制度角色。

肯定社会救助改革取得了巨大成就，并不意味着这一制度已经完成了改革的使命。因为现实中的许多社会问题及引起社会震动的案例不时发生，表明了这一制度远未成熟，必须通过全面深化改革进一步优化。中国社会救助制度面临的挑战，主要体现在如下四个方面：

第一，制度有缺失，立法滞后。尽管现在已经形成了包括多个项目在内的综合型社会救助体系，但这一制度仍然存在着缺失。在现实中，一些遭遇急难事件的不幸者仍然缺乏应有的救助。如车祸受害者若肇事者逃逸，就可能陷入无法得到及时医治的困境，昂贵的医疗费用等亦会让见义勇为者望而却步。一些救助项目因牵涉到多个部门或机构，救助环节如果衔接不畅，就会有人因各种原因漏在网外，以致恶性案例时有发生。例如，2015年5月发生在河南信阳的一名未成年人走失半年后变成了一具干尸，引发公众对当地公安机关、社会救助站的高度质疑，面对强大的舆论压力，当地警方终于意识到，应将公安网失踪人员信息与救助站流浪人员信息对接。［3］ 2012年11月发生在贵州毕节的5名流浪儿童在垃圾箱生火取暖中毒死亡案，［4］ 2013年10月发生在河北保定的一名患病男子因无钱医治而在家中用锯子锯自己的病腿案，［5］ 均与社会救助制度不健全相关。此类案例虽然不多，但都会对社会造成巨大冲击，它表明社会救助制度确实存在着漏洞。与制度不健全相关的是立法的滞后，迄今仍未制定《社会救助法》，2014年2月出台的一部行政法规《社会救助暂行办法》只是临时性的行政规范，它虽然解决了社会救助实践中的一些问题，但依然不足以完整规范、刚性约束整个制度的运行。这种现状使责任与权利缺乏刚性保障等，难以提供稳定的安全预期，也带来了公众的信任危机。