中国社会救助制度的合理定位与改革取向（4）

三、深化社会救助改革的取向

作为最基本的社会保障制度，社会救助必须真正承担起兜住底线保障、维护底线公平的责任，并能随着社会经济发展而不断发展，以为困难群体或可能遭遇不幸的公众提供稳定的案例预期。

为此，深化改革的合理取向是：

（一）优化制度结构，筑牢底线。从前述分析中，可以发现，优化制度结构应当成为深化社会救助改革的优先选项。具体包括：一是改叠加施救为分类施救。即根据低收收入群体的救助需求，将简单叠加在最低生活保障制度之上的其他救助项目剥离出来，按需提供救助，换言之，一些在医疗、教育、住房等方面确实存在困难而无法自我解决者，即使不是低保对象，也应当有机会申请相应的救助，这是化解低保制度异化、边缘群体感受不公的治本措施，也是让更多困难家庭得到社会救助和援助的必由之路。二是厘清救助与福利制度。即祛除附加在最低生活保障制度之上的残疾人福利、老年人福利等职责，让各救助项目回归到本源职责，以此矫正不同保障制度错位的现象。三是尽快补漏。即对于一些尚未纳入的急难救助纳入社会救助制度，以建成一个真正能够全面兜住底线的社会救助网络为目标，确保符合条件的求助者能够获得相应的救助。

（二）明晰政府责任，央地责任分担有序，同时发挥好市场机制与社会机制的辅助作用。社会救助是政府责任，这是基本共识。但政府责任的边界以及中央政府与地方政府的责任分担需要明确。合理的取向应当是，政府责任宜以保障困难群体的基本生活并维护底线公平为原则，在中央政府与地方政府之间，应当按照一定的比例来分担责任，如7∶3或6∶4或5∶5，确定稳定的责任分担比例，可以使各级政府明了自己在社会救助方面的义务，从而能够有计划地组织财力。同时，现实中一些救助项目造成政府负担较重的事实表明，还应当充分调动市场机制与社会机制的积极性。以灾害救助为例，举国救灾的体制不可持续，也不公平，政府的责任宜界定在灾时或灾后紧急生活救助与公共卫生服务等方面，巨额的灾后重建费用应当尽可能地通过商业保险等市场机制来筹措。而慈善公益事业同样能够在救灾与灾后重建中发挥有益作用，如果能够同步得到发展，则政府的责任边界会走向清晰，市场、社会及受灾对象均能够积极应对，整个国家应对灾害问题的力量就会成倍增长。因此，重塑社会救助的责任分担机制事实上已经成为一项紧迫的任务，也是促使社会救助制度走向成熟、定型的前提条件。

（三）健全法制，规范运行。社会救助关系到政府的基本责任与国民的基本权利，没有法律的严格规范，制度运行就缺乏权威的依据。因此，制定专门的《社会救助法》是十分必要且紧迫的任务。第十、十一届全国人大常委会曾先后将制定《社会救助法》列入五年立法规划，但均未实质推进，从而处于搁置状态。立法滞后虽然有客观原因，但重启立法进程却是深化社会救助改革的需要。特别是在全面推进依法治国的时代背景下，一项关系政府基本责任与国民基本权利的重要制度没有法律的保障与规范，显然不能真正提供稳定的安全预期，更容易导致实践中被扭曲的现象发生，还无法对违法者进行惩治。因此，应当尽快重启《社会救助法》的立法程序，同时完善相关法规，以确保这一制度依法有序运行，并通过严明法纪与惩罚措施来杜绝现实中各种违规违法现象。

（四）改革体制，完善机制。应当尽快改变多个部门分割的管理格局，取消部门协调机制，切实明确由民政部门集中管理社会救助事务，确保政出一门与公共资源统筹使用，相关部门按照各自职责予以协同配合。唯有集中监管，才能集中问责，才能确保无漏的制度安排变成能够兜住困难群体底线的牢固网络。同时，还应当推行专业化经办，代办制扭曲制度实践还无法惩治的现实，揭示了社会救助需要有专门的机构来实施。与其严格控制编制而让代办扭曲制度运行，不如建立专门救助机构专司其职，确保制度良性运行，这种选择将可以真正杜绝救助领域中的浪费，并切实维护这一制度的公信力。

（五）与相关制度联动，并建立相应的激励机制。一方面，社会救助需要与社会保险、社会福利乃至慈善事业、商业保险有机配合，在尊重各自规律和职能的条件下尽可能统筹规划、同步发展。如分别为老年人、残疾人等建立相应的福利制度，而不是让其混淆在社会救助甚至最低生活保障制度中，即是促使社会救助制度正本清源的必要举措。另一方面，还需要有激励机制，以避免社会救助形成贫困陷阱。一些国家和中国香港地区普遍采取的受助对象就业创收可以申请一定的收入豁免就是有效的激励机制，因为只要劳动创造收益就能够改善生活，而不是现实中受助对象通过劳动所得被简单地抵扣了救助待遇，等等。

此外，还需要强化社会救助的信息化建设，提升维护这一制度良性运行的技术支撑能力。