丁元竹：深化行政体制改革背景下的街道管理体制改革

丁元竹 国家行政学院公共管理教研部教授

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今天我主要围绕四个方面的问题，给大家介绍一下街道体制改革。第一，谈一谈政府职能转变的一些新进展。整个国家特别是本届政府，十八大以来在政府职能转变方面都做了哪些事情；第二，讲一讲我国街道体制的历史演变；第三，我国街道体制的特点和存在的问题；最后，跟大家一起讨论街道体制改革的目标和任务是什么。

一、我国政府职能转变的新进展

（一）对行政审批制度进行改革

2012年党的十八大以后，特别2013年初，李克强总理对行政体制改革做出了一系列的部署。他说新一届领导集体要狠抓八项规定的落实，狠抓“四风”，国务院就是要抓简政放权，所以简政放权是本届政府改革的一个主线。简政放权主要是围绕着行政体制改革对行政审批制度进行改革。

1．强化权力清单制度

我们国家有一系列的行政审批。在没改革之前中央政府有一万多项行政审批权，地方政府有三万多项，经过十几年的简政放权，现在中央政府还有1000多项，地方政府还有1万多项，本届政府上任以后又减掉了600多项。但是行政审批制度改起来非常难。今天上午来之前看最近李克强总理的一个讲话，严斥一些部委和地方文件运转流程繁冗、拖沓，他讲到，国务院常务会议通过的一些意见、文件，回到部里以后，还要经过处长、司长签阅一遍，甚至在处长那就卡住了。这个讲话他讲得很严厉，他说今后我们约定，凡是经过国务院常务会议通过的文件，大家没有异议的一个礼拜之内必须下发。   

行政审批改革，就是把一些政府不该管的交给社会交给市场去管，这是我们行政体制改革的一个核心。从统计数据可以看到，2002年10月第一批下放行政审批权是789项，到2013年一共下放2100多项，而本届政府从2013年到现在又下放了600多项。另外中央要求省一级的政府在今年年底之前要把自己的权力清单全部列清楚，省政府教育、文化、医疗、卫生等各部门干哪些事情，列的清清楚楚，在这个权力清单的基础上去行使行政权利，不能够想干什么就干什么。实际上去年一年浙江省已经把权力清单公布了，去年6月份公布了省政府的权力清单，11月份公布了地市政府的权力清单。中央和国务院要求全国地市一级的政府要在明年年底以前公布自己的权力清单。

为什么要去公布这个权力清单？政府要依法行政，把权力清单公布了，然后根据法律规定，去做这些事情，这些事情之外的不能再去做，所以说“法无禁止则可为”指的是企业，而“法律规定必须为”则是指政府。对政府实行正面清单，对企业实行负面清单，这是我们行政审批的基本原则，这个原则现在主要在自由贸易区进行试点。比如上海自贸区，主要是围绕着负面清单和正面清单在试点，现在我们又扩大到三个自贸区。所以说，这个自贸区的试点不仅仅是对推动经济进行试点，同时也是对政府自身的改革进行试点。这是行政审批制度改革。

2．积极推进第三方评估

所谓第三方评估，就是对政府的政策，在政府之外寻找第三方来评估它的绩效和透明度。这项工作从去年开始一直在尝试摸索。去年6月份国务院常务会议作出决定，委托国家行政学院、中国社会科学院、全国工商联、国务院发展研究中心对政府简政放权过程中的绩效问题进行评价，然后直接向国务院报告。以后，我们还会找更加独立的第三方来评估。评估的目的是为了更好地监督政府的工作，帮助政府把工作做好。比如，这次上海街道体制改革的第三方评估就是由居民来评估，由居民来评估社区和街道的工作。我到上海去，上海的同志跟我讲，过去都是上级考核下级，上级评估下级，所以徐汇、杨浦等地区的很多街道在上级政府考核中总是排在前几名，现在让老百姓评估，结果排名都到后面去了，原来那些落后的反而上来了。那么这里面就反映了一个问题，我们街道的工作、基层的工作经不起老百姓的评价。上海这次在“1加6”文件里面专门加了一条，要通过居民来评估我们基层政府、评估街道。

3．积极推进社会风险评估制度

另外，就是社会风险评估制度。要求对所有的重大项目、重大政策必须进行社会风险的评价，在上政府常务会议，党委讨论之前必须有风险评估报告。

 （二）探索政府、市场和社会的关系

党的十八大报告和十八届三中全会对政府和市场的关系，都做了精辟的论述。党的十八大报告对社会体制的内容，第一次做出明确的界定，党的十八届三中全会把政府和市场的关系界定为要发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好地发挥政府的作用。

针对这个关系，广东、上海、北京、天津、湖北、深圳都在积极地探索。比如说，广东省积极探索政府购买公共服务，一个社区给600万资金用于购买社会组织、社工组织的服务。上海“1加6”文件里面也规定了每个居委会每年给10万块钱的日常活动和项目经费。北京社工委每年有几个亿的资金来支持各级政府积极探索政府购买服务。

但我个人一直认为这个问题还需要做更深入的探索。就是政府购买该怎么买，以什么样的方式买。这里面涉及到两个关键的问题，就是什么样的公共服务以什么样的方式去购买。我们现在理解政府购买公共服务就是政府出钱，社会组织企业提供项目，提供服务。这就把公共服务的意义和种类理解的太过于简单，这个“购买”我觉得可以进一步商榷。

这个礼拜天我在友谊宾馆开会，我们一位前国务院领导也跟我提了个问题，他说我一直在思考购买公共服务，这个购买它本身包含哪些意思？我后来跟他讲，我说首长你看没看过《纸牌屋》，《纸牌屋》里面的那些人，包括在国会跑来跑去的那些军火商，跟那些议员、政客之间在做什么交易？是政府来购买这些军火商的军火服务。因为在美国国防，军火都是通过购买服务的方式来进行的，现在美国在伊拉克、在中东搞的这些代理人战争，实际上也是一种服务的购买。

所以我们对这个问题还要做更细致的研究。比如说养老服务，根据不同收入水平，享受不同的社会保障状况，不同的状况作一个细致的分类，哪一类的人需要公共服务，需要政府去购买、提供给他；哪一类的人不需要政府去购买公共服务，而是通过一些政府补助的方式，让他自己去做。比如一些企业进入公共服务领域，政府不是购买他的服务，而是通过特许经营的方式（PPP模式），或者是通过一定需求政策的方式让他去提供公共服务，这样我们政府用于动员社会力量的手段就很多了，就不仅仅局限于我要到财政要一点点钱，然后给社会组织、给企业，这往往达不到我们预期的目的和目标。所以政府购买公共服务是中央做出的一项重要决策，但是在实践的过程中需要我们根据具体的情况进一步地把各类公共服务的类型、性质、购买的方式、政府支持的方式做得更加具体，更加有效，这样才能够把这项工作做好。

市发改委的同志委托我去研究一下，国外公共服务是怎么购买的。我后来发现其实国外政府和社会的关系，不仅仅是一个简单购买，有16种关系，比如说政府直接提供服务；政府通过税收优惠的政策支持社会组织和企业去给社会提供服务；政府通过跟企业合作，共同提供社会服务等等，有十几种，所以在这个领域中我们要做的工作还很多，还需要去探索。