丁元竹：深化行政体制改革背景下的街道管理体制改革（3）

二、我国街道管理体制的历史演变

（一）改革开放以前我国实行街居体制

我们国家在改革开放以前，对于“街”有多种说法，比如说街政府，街政府和街道办事处不是一样的。街政府就是一级政权，在兰州、西宁、武汉、太原这些城市里面，实际上就是把街道作为一级政权。我们在历史上还有街公所，大体上街公所跟街道办事处相似，是上级政府的派出机构，像天津、江西、湖南，都是这样一个体制。

另外，在重庆西南地区，历史上曾经实行过“警政合一”的基层管理模式。“警政合一”就是在一个派出所里面，有几个政府工作人员，行政管理实际上在派出所内部。特别是在解放初期，大西南土匪特别多，土匪在城市乡村出没，政府和人民群众常常受到土匪的骚扰、威胁，所以那个时候在重庆和一些地区的政权以派出所为主，派出所内部设立一些行政机构，行政办事人员来履行行政职能。

1958年到1962年，我们实行理论委员会，带有明显的人民公社色彩。文革期间我们叫革命居委会，文革以后又回归居委会。在我们国家，人大通过立法的方式对街道办事处的职能做了一系列的规定，1954年到1974年间颁布了三次，基本把街道办事处定位为上级政府的一个派出机构，这是改革开放以前。

（二）改革开放后我国街道体制改革面临新情况

首先就是由计划经济向市场经济转轨。由计划经济向市场经济转轨出现了我们过去不曾遇到一些新问题。比如单位人向社会人转变，过去我们每个人都是在单位，现在很多人把社保等转到居委会。另外流动人口进城也涉及到管理问题，这些情况都是我们过去不曾遇到的。还有就是双重转轨，一方面计划经济向市场经济转轨，另一方面我们又是由传统社会向现代社会转型。

在这个转型过程中，除了大量流动人口进入城市，还有人口老龄化的问题，人口老龄化现在已经越来越突出，成为各级政府必须面对不能回避的问题。我举个例子，前两天我遇到一位老领导，吃饭的时候他就跟我说，他说最近我看了一个内参，一个故事很悲惨，你们要研究。讲的是一家老两口，孩子在外面工作，是个空巢家庭，老太太病了躺在床上，老爷子要去照顾这个老太太，结果有一天这个老爷子得了心肌梗塞死了，老太太也不能动，五六天以后别人才知道。他说这件事情给我触动非常大。他就问我，现在咱们国家这样的空巢家庭有多少？我说根据2012年的统计数据，2012年我们国家农村空巢家庭已经占了农村家庭的49%，城市家庭在2012年空巢家庭已经占了50%，就是说城市有一半家已经空了。那么像这种空巢家庭将来怎么养老？现在我们在积极探索“9064”、“9073”这样一种养老模式，90%的居家养老，6%的在社区养老，4%的通过机构养老。这样的布局对街道的改革，街道的建设都提出了新的要求。

1978年我们国家9亿6千万人，到了去年13亿6千万人， 36年的改革过程中我们的人口增加了整整4个亿。按城乡来分呢，改革开放初期我们国家的城镇人口占总人口的17.92%，到去年占到54.77%，乡村人口比例从82.08%下降到45点几。这样的人口的格局，对我们提出一个问题，城市的城市化，城市人口结构的变化，城市密度的增加，对城市的行政体制改革，城市基层公共服务，社会治理，公共安全提出什么样的要求？我们怎么去适应这样一种变化？根据我们国家第六次人口普查，1978年刚改革开放的时候，我们国家城市数量是193个。到2010年是658个，1000万人以上的城市，我们在1978年没有，到2010年的时候就有六个。北京市去年是2115万人，有1300万人住在三环以内，这是为什么我们三环以内交通拥堵，生活质量严重受到影响。各种各样的公共服务，包括三甲医院，包括学校，都集中在三环以内，所以出现这么一个问题。而且公众服务越往城市集中，越往某一个地方集中，人口也就越往一个地方集中。北京市也在采取措施，今后在公共服务的布局方面，更多向三环以外布局，三环以内更多布局一些景观，社区公园，各类养老服务设施等等，这样来缓解整个城市的布局压力。另外人口的年龄结构，我们国家也出现了一些新的情况。1982年，我们国家人口达到10亿，65岁老龄人口只占人口的4.9%，到2012年占9.1%，去年已经占到10.1%了。按照世界标准，当一个国家的65岁老年人占7%以上的时候，这个国家就进入老龄社会，而我们现在已经步入老龄社会了。

所以这些新的变化，都给我们当前街道体制的改革提出了新的要求。