丁元竹：深化行政体制改革背景下的街道管理体制改革（4）

三、我国街道管理体制的特点和问题

（一）城市化发展带来的压力和挑战

我国街道体制的特点和问题在哪？一个问题就是大都市，像北京，面临的新形势就是城市化和城市病，比如人口众多、人口拥堵、环境压力大、交通拥堵、住房贵、住房条件有限、资源压力大等等，这都是城市病。

比如交通问题，我最近算一笔账。北京市一到早上7点到9点，下午5点到7点，打出租车特别难，那么有人说出租车运量不足。据统计，从2004年到2014年北京的出租车几乎没有增加，都是6万多辆。可是同期，北京市的私家小轿车在过去10年里增长了4倍多，2003年北京市私人轿车有92万辆，去年达到427万辆；过去地铁只有2号线和1号线，总路程100多公里，到去年年底北京地下交通接近600公里。这也没有缓解我们的出行问题，原因在于我们人口布局、公共服务的布局、各类设施的布局不合理。

随着国家经济社会发展到一定阶段，公共服务和社会治理的任务越来越重，而公共服务和社会治理更多是地方政府、基层政府的任务。基层政府承担公共服务，承担社会治理是需要资源的，基层政府在提供服务方面任务很重，但他的财政角色一般很小，如果我们让地方政府自己收税来提供服务，那就意味着这个辖区的居民要为自己的公共服务来买单，这是不可能的。同时，市民是流动的。随着城市化的发展，公共服务和社会治理的任务落在基层，而且随着人们公共服务的要求越来越高，怎么来发展公共服务？

（二）公共服务的特点

我给大家做案例分析，大家就清晰了，比如公共服务供给，公共服务本身就有资本密集型的特征，比如说排水、供水、道路交通，需要大量资金投入，设施设备的投入。另外公共服务更具有劳动密集型特征，比如养老服务，特别是机构养老，我们国家讲机构养老实际上是针对那些失智失能的老年人提供的服务，而失智失能的老年人需要的服务是长期护理服务，长期护理服务按照国际标准，一个长期护理人员能护理3到4个老年人，我们国家现在失智失能老年人有3700万，如果发展长期护理事业和产业，那就可以增加1000万人的就业岗位，所以这个公共服务更具有劳动密集型特征。另外，公共服务的质量，取决于服务人员和服务对象的关系。比如说，教育的质量取决于老师和学生的关系，师生之间的互动；医疗的质量一方面取决于医生的医疗水平，另一个方面还取决于医生和病人之间的互动。所以公共服务依赖于服务人员和服务对象的关系。我到上海一个社区，居委会主任带我去看他们的社区服务设施，路上遇到老人都打招呼，他说我都认识。同样我到西城区，我们西城区的领导开居委会的会议，来的那些居委会的老太太，叫区里的那些领导就是直接叫他的名字，不是连名带姓，直接叫名，区领导就叫居委会那些人叫阿姨，称姓，这种关系其实很容易拉近服务的关系。

所以公共服务有他自身的一些特点，而且公共服务在供给上又分散化扁平化。我们北京市建立15分钟的服务圈，我们希望一出门能买上菜，一出门能买上自己需要的油盐酱醋。公共服务需要扁平化的服务，扁平化的服务必然形成一种空间分布比较广泛的状态。这就使得我们的各类服务设施、服务人员更加面向基层，而且因为公共服务涉及到人际关系所以更人性化，更钟情于我们的服务有人情味，这些都是公共服务的特点。所以有人讲，理想状态的公共服务通常是由基层政府来提供的，“就是让地方政府将一个帕累托有效的产出提供量，提供给他们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量更有效得多”，这是引用一个外国人说的话。这句话就是说让中央政府向全国人民提供一种公共服务是非常难的，各地情况不一样，需要的公共服务不一样，各地的水平不一样，所以公共服务通常是由直接面向居民的地方政府来提供。

我们看一下国际经验，比如说在欧洲，在历史上英国不管按什么标准，地方政府都是提供就业岗位的主要部门，他们是高度劳动密集型的单位，用于支付工作人员工资的支出占到他们地方财政支出的一半以上。丹麦地方政府的雇员绝大多数不是在市政或者是进市政厅里面工作，相反他们在一些服务机构，比如说学校，托儿所，医院，养老院和基层的图书馆工作。实际上基层的机构更多是服务机构。所以荷兰从1950年起地方政府的雇员数量几乎增加了5倍，在这之前的15年里他的雇员增加了2倍，但是中央政府的人员增加相对来说更少。我讲这些例子想说明一个什么问题，就是当一个国家经济发展水平到了一定阶段以后，老百姓对公共服务要求越来越高，公共服务在生活当中的需求成为重要需求之后，地方政府在提供公共服务中的角色就越来越重要，特别是贴近居民的地方政府。而发达国家在这个过程当中为了满足地方人民对于公共服务的需求，基层政府的雇员的数量也都有了长足的增长和发展。我们很多同志就会问，为什么西方在公共服务扩张时期，能够把更多的人吸引到基层去工作？我们看一下世界的地方治理宪章，比如欧洲的地方治理宪章就理解了。

世界地方治理宪章明确规定，要让在基层工作的人员有一个光明的职业前景，要让在基层工作的人员有一个体面的福利和工资待遇。所以我们说地基不牢地动山摇，要让这个地基牢，那就要让基层工作的人安心。假如有一天官本位打破了，各个通道之间就都能够打通了。比如说你不愿意做官了，可以到大学做教授，大学教授做到一定的阶段，可以为政府服务了，你可以来做官。像奥巴马，一个在社区工作的人员也可以做总统，那我们就说这个社会的生态环境建立起来了。

所以说在现有的条件下，站在上海的角度，我觉得上海这个办法也是没有办法的办法，但是站在中央的角度看，上海的做法确实是跟改革的方向相背离的。我希望在改革当中能够找到一个既符合改革的方向又能激励基层工作人员的体制机制。

（三）街道管理体制存在的问题

第一，街道管理体制职能不清，资源不足。职能不清既包括我们的条条框框之间的关系理不清。一些在社区层面的问题，街道层面看得见的管不了，因为住区单位还有一些其他的机构，不是我们的职能管得了的，而管得了的又看不见。又包括责权不清晰，我们赋予街道公共服务、社会管理、公共安全的职能，但是相应的职能不到位。我们很多地方实行属地化管理，但是权力是部门化的，比如发生了不稳定事件，归属地管理，但是往往这些事件本身跟属地没有关系，属地没有权力来处理。我们让街道把一些发生在街道属地的事情给统筹起来，往往缺乏统筹的手段，无论从财政还是我们现有的法律法规，我们的权力都达不到。

第二，街道管理基层人力资源不够，配置不高。我到广东去调研，看一个街道的社保所，这个工作人员忙死了，一会儿来办这个事，一会儿来办那个事，所以有些上级来的表他稀里糊涂填了就报上去了。为什么我们越往上数据越不准？基层就不准。也不能说他工作不认真，咱们讲上有千条线下有一根针，这一根针的针眼能穿那么多线吗？所以这些基层人力资源配置不够，特别是公共服务的人员不够，这是我们当前街道的问题。

第三，我们赋予街道社会动员的职能难以发挥。比如说街道和社区的关系，现在社区行政化这种现象比较突出。我跟沈阳的一个街道党委书记聊天，我就问他跟居民之间的关系，为居民服务、居民自治的一些情况，他说你别提这个，没那么多时间搞自治，天天上面来交那么多的任务，而且我们的社区又是一个窗口，天天来调查的来考察的来参观的，百分之八九十的精力都在应付上级各个对口部门交办的任务了。深圳的一个居委会主任跟我讲了这么一件事，他说关于食品安全问题，食品安全部门跟居委会签合同，居委会要参与食品安全，居委会就说，牛奶什么时候过期了我能看出来吗？奶里面有三聚氰氨我知道吗？你不管，你让我管吗？

第四，社区的社会组织动员参与也不够。这里面有体制上的原因，我们对社会组织管理上的一些认识不到位，比如管理体制，双重管理，资金问题等等，还有住区单位的参与，尤其像在北京，西城区有103个副部级以上的单位，协调这些副部级单位就很困难，当然西城区的很多中央部委很支持社区建设，比如说财政部、发改委、广电总局等等都把自己的服务设施向社区居民开放，我觉得这就做的很好。这些体制机制上的原因造成了市、区、街道三级管理层级体现出机构设置与权限呈现倒金字塔的状况，出现了“上有千条线下有一根针”的现象，一些政府部门特别是纵向的政府部门把一些权力下放到社区，名其曰权力下放，实际上是转移责任。

安徽省去年出的一个文件出的非常好，省里专门有一个机构负责。第一，清理政府各级机构在社区的工作，哪些属于社区该管的，由社区来管，不属于社区的，政府拿回去。第二，今后凡是进入社区的工作，必须经过严格的评估，属于社会的事务交给社区，要给一定的财政保障，如果说政府的任务交给社区，要给社区钱让他们来解决，这样就形成了政府事务进社区的门槛。安徽在这方面做了一个试点。