机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”

2015年1月3日，在全面推进依法治国的开局之年和全面深化改革的关键时刻，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式发布。虽然目前机关事业单位养老保险改革的实施细则尚未出台，但该《决定》对机关事业单位养老金改革的制度描述跃然纸上，它与已经运行了20多年的城镇企业职工养老金制度几乎完全一致，这就印证了马凯副总理在“关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告”中提出的“一个统一和五个同步”基本改革思路①：统账结合、双方缴费、待遇计发、两层结构等；意味着未来机关和事业单位养老保险制度的模式，不管是停留在目前统账结合这个制度结构上，与现行企业职工制度共同维持不变，还是采取两步走的改革思路，即并轨后再按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的规定对统账结合制度进一步升级，机关和事业人员将与城镇职工基本养老保险制度采取同一个制度；宣告中国养老金制度消灭“碎片化”，向“大一统”迈出了关键的一步，公共部门在中国享有养老金特权的历史一去不复返。

一、并轨改革与“碎片化”制度的历史嬗变

(一)机关事业单位并轨改革的必然性

与过去相比，养老保险制度改革取向至少需要面对3个新常态：一是中国经济正从高速增长转向中高速增长，财政收入下行压力加大。2015年1月20日国家统计局公布2014年GDP增长率为7.4%，创24年来新低②。这对社会保障制度的财务约束和投入提出了新挑战。二是劳动力流动逐渐加快，养老金并轨是大势所趋。以农村劳动力向城镇转移并落户、农村和城镇劳动人口横向跨地区流动、公共和私人部门跨部门流动为主要特征的劳动力流动将成为新常态，这为全国建立统一社会保障制度、提高制度的便携性和适应人口流动性带来了新的机遇和挑战。三是人口老龄化不断加剧，赡养率提高将加重养老金收支平衡压力。劳动年龄人口比重持续下降和老年赡养率持续走高将成为新常态，养老保险制度的支付能力必将面对新考验：2013年基本养老保险费收入增长仅为13%，养老金支出增长却高达20%，而2012年的数据分别是18%和22%③，此前差距还要小一些。

(二)双轨制养老金的起源与发展

1978年十一届三中全会决定改革开放，同年，国务院颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，前者恢复了国有企业传统的“国家/企业保险”制度，它适用于全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人；后者意味着建立了一整套完整的党政机关、群众团体、企业和事业单位干部的离休、退休和退职干部的安置体系，包括从退休收入的不同标准到资金来源等。这两个文件既标志着与改革开放政策相配套的退休制度的建立，同时也意味着中国城镇全民所有制企业退休制度的恢复，旨在迅速解决由于10年“文化大革命”期间没有正常退休制度而遗留的历史问题。

1978年颁布的这两个文件可被视为机关事业和企业建立不同养老保险制度并一直实施至今的政策源头。其实，1951年2月颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年12月颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》是分别建立城镇企业职工劳动保险制度和国家机关事业单位工作人员退休制度的制度雏形，尽管这两个制度分别只有15年和10年的历史，但却具有深远的影响，并成为1978年在改革开放之初迅速建立适应经济建设为中心的社会保险制度的唯一参照系和重要出发点。这个分立的养老保险制度在改革开放初期为把现代化建设和工作重心转移到经济建设上来发挥了不可替代的作用。

随着国有企业改革的不断推进和深化，国有企业养老保险逐渐扩大到非国有经济，亟需建立一个与改革开放和市场经济体系相适应的现代社会保险体系。就养老保险而言，随着20世纪80年代地方试点的铺开和不断试错的过程，90年代初思路逐渐清晰。1993年党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，首次提出“建立多层次的社会保障体系”和“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标；1995年国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》再次确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案，结合当时各地的不同情况，提出了两个实施方案供各省、自治区和直辖市选择；1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》最终将各地不同账户比例、缴费比例等统一起来，标志着城镇企业职工统账结合养老保险制度在中国正式建立。

然而，由于政府机关的改革重心在横向上主要放在国务院机构改革和职能转变上，包括按政府综合管理职能合并政府部门，最大限度避免政府职能交叉、政出多门，以提高行政效率和降低行政成本；在纵向上主要集中在中央和地方的关系上，包括财权与事权的关系，财税体系重构等；事业单位的改革主要从体制机制入手转变政府职能和管理方式，不断调整和规范政事关系，完善事业单位分类改革等；所以党政机关和事业单位的社会保险制度和福利制度改革位居经济建设之后，基本养老保险制度在城镇逐渐形成了一个双元结构或称双轨制度：企业职工基本养老保险制度是实行统账结合、建立地方管理的基金池、待遇计发公式较为复杂、雇员与雇主双方共同缴费的现代保险制度，而机关和事业单位则始终以财政供养的传统退休制度为主。

虽然20世纪90年代中期初建养老保险制度时，2090万机关事业单位人员参加了养老保险试点，实现了前端缴费改革，且大部分省、地、市甚至县级社会保险经办机构建立了机关事业单位养老保险管理部门，但由于其待遇计发方式没变，待遇水平没有改变，所以从待遇计发和融资属性看，机关事业单位仍基本处于1978年制度初建时的财政供养型传统退休制度状态。

(三)缩小双轨制待遇差与避免“碎片化”趋势富有成效

20世纪90年代的3个重要文件奠定了城镇企业职工基本养老保险制度的框架结构，2005年发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》被视为养老保险制度史上第四个重要文件。它将个人账户比例从1997年规定的11%下调至8%，确定了个体工商户和灵活就业人员的缴费比例和个人账户比例，对待遇计发办法做了重大调整，明确了个人账户养老金月标准(计发月数)等。

2005年是个重要历史节点。首先，在这个时期，基本养老保险的“便携性损失”日益凸显，珠三角地区每年春节前农民工排队退保现象逐渐成为广东省乃至全国的重要事件，办理退保手续的农民工只能退还个人缴费部分，单位缴费部分沉淀在当地不能带走，形成地区间差别和不公平问题。由此，城镇职工养老保险的便携性问题开始进入决策层的视野。其次，由于城镇职工养老保险制度的便携性较差，不能满足农民工全国范围自由流动的需要，为确保农民工养老保险权益，单独建立“农民工养老保险”制度的呼声日益高涨。这样，农民工的社会保险问题提上决策层的日程。第三，由于没有建立起养老金正常调整机制，替代率逐年下降，从2000年的71.2%④，下降到2005年的50.3%。但机关和事业单位退休费的计发政策始终较为稳定：解放战争时期参加革命工作的，按本人标准工资的80%发放；新中国成立后参加工作、工作年限满20年的按本人标准工资的75%发放⑤。相比之下，企业养老金替代率开始与机关事业单位的退休费逐渐拉开距离，待遇差逐年加大(见表1)⑥。

鉴于上述3个问题日益凸显，中央政府从2005年左右开始广泛调研，并考虑改革着力点和改革取向。可以说，2005年以来的10年，在双轨制与“碎片化”改革方面取得了显著成效，主要体现在以下3个方面。

第一，流动人口和农民工的“便携性损失”得以消除。2009年12月国务院办公厅发布了《关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，明确规定未达到待遇领取年龄前，参保人不得终止基本养老保险关系并办理退保手续；跨省流动就业人员在转移基本养老保险关系时，个人账户的全部储存额随之转移，单位缴费形成的统筹基金以本人缴费基数的12%进行转移；详细规定了跨省流动养老保险关系的转移接续办法；对跨省流动就业的参保人员达到待遇领取条件时领取养老金的具体计算办法也做了明确规定。至此农民工退保和“便携性损失”痼疾得以彻底解决。

第二，单独建立农民工养老保险制度的考虑最终予以取消。改革开放之初，流动人口只有几百万，2005年，全国流动人口已达1.47亿，跨省流动人口4 779万人⑦，2013年，流动人口高达2.45亿⑧。随着农民工规模越来越大的发展趋势，为保护这个群体的养老保险权益不受损失，适应这个群体的流动性，是否为农民工这个特殊群体建立一个单独的养老保险制度成为当时学术界和政策面讨论的一个焦点；在学术界，赞成者少，反对者多；但在行政主管部门恰好相反，总体看，基层县市社保经办机构反对的声音较为强烈，但省以上主管部门主要为赞成者。经过多年的讨论，主管部门最终在2009年底做出了放弃为农民工单独建立制度的重要决定⑨，代之以灵活的政策，即农民工在城镇务工时可以参加城镇企业职工养老保险制度，也可参加新农保；回乡务农时可以转移到新农保。这是中国养老保险制度避免“碎片化”趋势的一个具有里程碑意义的重要举措，为在全国建立“大一统”的养老保险制度打下了一个重要基础。

第三，持续和大规模调整养老金水平以遏制替代率下降的趋势。鉴于替代率逐年下降的趋势，2005年发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式宣布“建立基本养老金正常调整机制”，即“根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例”。2005年至今，国务院每年宣布上调企业养老金，年均涨幅平均10%，已连续11年。利用行政手段从外部对企业养老金替代率进行调整是一个非正常手段，对有效遏制企业养老金意想不到的急速下滑势头、缩小与机关事业单位养老金待遇差，尤其是对实现社会稳定和营造良好的改革环境发挥了难以替代的作用。换个角度讲，连续11年全面干预替代率，为积极筹备机关事业单位养老金并轨赢得了时间，同时也使数以亿计的参保人同步分享到国民经济快速发展的成果。

虽然上述3个方面取得卓越成果，但也引发一些问题。比如，养老保险关系转移接续的效率存在问题，尤其是连续11年上调养老金带来的一些负面影响需要较长时间需要消化。例如，年均养老金增幅十分接近2005年以来年均在岗职工平均工资增长率12%⑩，这就提高了社会预期，为建立与居民消费价格指数(CPI)或GDP增长率联动挂钩的内生性养老金调整机制带来了困难；再如，多缴多得的激励机制和个人账户的激励功能受到威胁，甚至出现退休后的养老金增幅高于原单位在职人员的工资增长率，养老金高于在职人员的工资“倒挂”现象。总之，企业养老金双轨制的现实、机关事业单位非缴费型的财政供养退休金制度的特点，日益成为社会不公的典型案例和全社会批评质疑的焦点。