机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”（3）

三、机关事业单位养老金改革的财政风险与其他潜在风险分析

(一)提高对顶层设计和精算技术重要性的认识

首先，应尽快给出机关事业单位养老金改革实施细则，制定并轨后建立职业年金的顶层设计。在中国养老保险制度建立的短短20多年里，机关事业单位养老金双轨制改革尝试了两次。除其他原因外，没有完整的顶层设计是两次并轨改革未果的主要原因。20世纪90年代中期首次试点改革后才发现养老金落差部分没有替补方案相配套，所以不得不停止恢复沿用原来的养老金发放政策。2008年启动的第二次改革虽然改革方案从未公布，但试点地区使用的内部传阅方案中，对新制度的描述与2000年启动辽宁做实账户试点改革的《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》内容几乎完全一样，做实账户试点流于形式，事业单位并轨不了了之就属于正常，因为没有明确职业年金配套改革实施方案，导致五省市试点单位人心惶惶。尽快给出职业年金的顶层设计和可操作细节，以避免第一次改革的“半吊子”窘境和第二次改革“先进行事业单位分类改革”的尴尬局面。职业年金的运行效果关键在于细节的技术设计，而技术设计的关键在于实际操作部分的细节设计。例如，生命周期基金的提供与运行等，包括省级教师与医生基金的受托模式等，应细致入微，多参考国外的成功经验。从某个角度讲，此次机关事业单位养老金水平能否达到理想的设计水平、机关事业单位改革能否成功，职业年金将发挥决定性的作用。

其次，如果说机关事业单位建立职业年金的配套改革是“小顶层设计”，其与城镇职工养老保险制度的衔接和通盘改革就是“大顶层设计”。机关事业单位并轨之后，在较长时期内，城镇职工基本养老保险公平性最突出的问题就基本解决了，财务可持续性将上升为主要矛盾。于是，养老金改革“两步走”战略将十分明晰：第一步是先并轨，第二步是整体制度进行结构性改革(15)。这就意味着现在就应着手对并轨后的城镇职工基本养老保险“大顶层设计”，它应将十八届三中全会《决定》列出的诸多改革内容一次性纳入统筹安排，比如阶梯式退休年龄、正常待遇调整机制、提高统筹层次、降低费率、建立基金投资体制等，3个保险支柱的相互配合、社会保险和社会救助(如低保等)两大板块的统筹兼顾，即把“小顶层设计”纳入“大顶层设计”之中统筹安排，避免以往的政策“碎片化”和“打补丁”的情况。“大顶层设计”的重点是财务可持续性，就目前来看，制度运行中存在的问题较多，应逐一给出解决方案。

再次，应遵循国际惯例，在设计蓝图中对未来75年期的财务可持续性进行测算。十八届三中全会《决定》已经做出战略部署，在统账结合中，个人账户部分将实行“名义缴费确定型”(NDC)制度(郑秉文，2014)，即在融资方式上是现收现付制，在待遇确定上采取缴费确定型(DC)，这就要求资产端(名义资产)与负债端(未来债务)建立起某种制度化的精算匹配关系，要求进行年度精算和动态调整，建立一个快速反应机制，这是实行NDC的一个必备条件。对社会统筹部分，也应“坚持精算平衡原则”，这是十八届三中全会《决定》提出的明确要求。所有这些都离不开现代精算技术的实际运用，离不开建立一支业务熟练的精算队伍，有赖于建立一个常设精算机构，甚至有赖于人力资源和社会保障部下属的社会保险事业管理中心“升级换代”。精算结果是养老金改革的根本依据，精算技术是养老金制度的象牙塔尖，精算能力象征着养老金制度的软实力，精算队伍是实行NDC的硬件条件。

最后，在顶层设计中应招贤纳才，按照国际惯例，应尽量做到公开性和科学性。一国养老金制度的选择和制定涉及百年大计和芸芸众生，应慎之又慎。2013年在十八届三中全会召开之前的半年多，有关主管部门委托4个科研教学机构开展平行研究，这与2008年机关事业单位养老金改革方案是作为内部文件下发形成鲜明对比。战略的开放性和战术的策略性是养老金制度改革成功与否的关键，20多年的养老金改革历史已证明了这个规律。业界一个公认的样板是加拿大养老金制度(CPP)“1997年改革”，其改革的成功为加拿大有关政府部门和官员赢得极大荣誉。为征求意见、宣传改革和达成一致，“1997年改革方案”十分精细，缴费率甚至精确到小数点后两位，主管部门曾无数次与各省协商，甚至举行两次路演(Bruce，2008)。

(二)加强对并轨改革后财政配套支出的必要性的认识

机关事业单位养老金改革无疑给财政带来一定的负担。表3显示，机关事业单位养老金改革后缴费负担较为沉重，总体缴费规模相当于工资的40%，支出高达8 000亿元，相当于财政收入的6.2%和GDP的1.4%(郑秉文，2014)。这仅是“双层结构”的缴费，如果加上每年“中人”退休人员的基本养老保险个人账户和职业年金“倒推建账”的一次性支出，再加上改革建立的过渡性养老金，实际支出有可能超过1万亿元。

从长期看，为机关事业单位人员缴费并建立养老保险可以大幅降低财政负担，但在改革初期，由于财政既要为“老人”支付养老金，又要为“中人”和“新人”支付前述的改革成本，相当于“双重支付”，财政负担较大。但随着时间推移，“老人”数量和“中人”过渡性养老金不断减少，改革效果逐渐显现，这里以“改革后”和“不改革”的支出占财政收入比重为标准，大约有两个转折点：第一个转折点大约发生在10年之后的2025年(假定2015年为改革元年)，这时，“改革后”的财政支出首次低于“不改革”的支出，但差距不是很大，不到0.5个百分点；第二个转折点大约发生在2048年，这时改革前后支出的差距逐渐拉开，2058年达到1个百分点，到2090年时，“不改革”的支出将高达10%左右，而改革后的支出则不到6.5%。换言之，改革后将有3个阶段：第一阶段(2015-2025年)是“财政投入期”，财政支出水平大于“不改革”的支出水平，这个阶段是正确权衡短期和长期、投入和收益关系的重要时期；第二阶段(2016-2047年)是“一般收益期”；第三阶段(2048-2090年)为“明显收益期”。

仔细分析财政支出结构之后会发现，财政支出规模还是可以负担的。首先，个人缴费的2 400亿元不应视为财政负担，因为8%和4%这两项个人缴费是由职工个人支付的。另外，机关公务员已将近10年没有上调工资，而2003-2012年，城镇单位就业人员平均工资增长率高达14.2%(16)。若从这个角度看，机关事业单位人员缴纳的8%和4%应视为正常的工资调整范围，应将其视为国家雇佣工作人员必须支付的工资，而不应视为养老保险改革带来的成本。其次，约有10%左右的事业单位不是全额拨款单位，其缴费来源渠道也应与工资来源渠道一致起来，这就分流了财政压力。再次，根据十八届三中全会《决定》，个人账户将采取名义账户制(NDC)，这将无需做实个人账户和支付转型成本，实行名义账户制是这轮养老保障制度改革的重要制度创新，它将大大减轻财政负担。最后，各级政府公务员和各事业单位人员的单位缴费负担分散在各级地方财政，中央财政负责承担的中央政府公务员和事业单位人员的财政压力不是很大，完全可以承受。

(三)警惕职业年金潜在的模式蜕变风险

既然改革一起步就面对上万亿的额外支出的巨大压力，任何即时可以不必支付的项目就必然受到欢迎，这时，8%的职业年金单位缴费支出高达1 600亿元，对其采取记账方式就成为一个热点。然而，记账将产生诸多严重后果，对此决策层应有清醒认识。

首先，这一做法与现行政策严重不符，《企业年金试行办法》可被视为统领中国版401(k)的根本大法，如果机关事业单位允许采取记账的方式，就等于在中国另立一个制度模式，就需要有政策依据，建议主管行政部门认真对待，高度重视，从长计议。

从近期看，制度的公允性将受到社会尤其是企业的质疑，公共部门能采取记账的方式，为什么企业不能？新制度有可能重新被贴上特权与“双轨制”的标签；对公务员和事业单位来说，他们有可能将其视为“吃亏”，记账就没有真实资产，不可能获取“合意”的实际投资收益，账户资产规模和职业年金替代率会受到影响；而在企业年金那里，企业主的缴费是“真金白银”，获得的收益也是真实的投资回报。从中期看，第一支柱“大统账结合”采取的本来就是名义账户制，第二支柱采取记账有可能蜕化为名义账户制，也有“小统账结合”之嫌，两个统账结合加起来，将成为世界上最为复杂的养老金制度，其运行质量和实务操作都会变得十分复杂，机关事业与企业间的人员自由流动必将受到严重影响。从长期看，职业年金的模式很容易使DC型信托制蜕变为DB型契约制。采取记账之后，离DB型只差一步：退休时由于“财政困难”而没能一次性补齐，而是采取每月支付一定数额并一直支付到职工死亡的话，这个制度就具备了DB型契约制的主要特点，那时，考虑到个人缴费比例只占账户比例的1/3，这个制度充其量是一个混合型制度(DB+DC)。在地方债务风险不断加剧的今天，这个假设不是空穴来风。在底特律破产案中，地方公务员DB型职业养老基金遭受重大损失。还有一种说法是，底特律财政是被DB型养老金拖垮的；如果有第三种说法，那就是底特律的负债中至少有一半是养老金；如果在中国会有第四种说法，那就是地方政府的道德风险将有可能成为职业年金模式蜕变的推手。