机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”（2）

二、“碎片化”改革动力的制度分析与国际比较

(一)机关事业单位前两次并轨改革回顾

在中国典型的二元经济结构条件下，农村养老金制度自20世纪90年代建立以来，经历了老农保和新农保两个历史阶段。在2009年之前的老农保阶段，城镇化率不到50%，建立单独的农村养老保险制度是不得已而为之；即使在新农保阶段，城镇化率刚刚超过50%，农村养老金制度自成体系也无可厚非。在这样一个如此典型的城乡二元结构条件下建立统一的养老金制度在国际上还未见成功先例。这是经济发展水平约束下农村养老保险制度难以超越的历史发展阶段，与机关事业单位实行双轨制的性质完全不同。所以，在中国养老保险的“碎片化”分析框架中可以将农村养老金制度视为一个特例而予以忽视。

“政策碎片化”是指费率和费基不一致、统筹层次高低不齐、同一个统筹层次的不同模式等；“制度碎片化”主要是指不同群体建立众多的小制度。在中国养老保险“碎片化”制度中，机关事业单位是最大的“碎片”。其实，党政机关和事业单位的福利待遇和退休费也不尽一致，事实上也存在着两个不同的“碎片”。在过去的10多年里，中国养老保险制度为规避建立农民工等“碎片化”制度做出贡献，地方政府整合“碎片化”养老保险制度也卓有成效。

20世纪90年代，国有企业改革和建立养老保险制度初期，机关事业单位就曾参与试点，但这次改革试点只实行前端缴费，后端计发办法未进行改革。虽然有关主管部门曾强调要继续做好机关事业单位养老保险试点工作(11)，要求进一步巩固改革试点成果，不能退保，要探索个人缴费与待遇计发适当挂钩的办法，但始终没有实质性进展。机关事业单位第二次试点改革始于2008年2月国务院常务会议讨论并原则通过的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》(12)。这次启动的是山西、上海、浙江、广东、重庆五省市事业单位改革，党政机关没有纳入此次改革试点。虽然随后的“两会”政府工作报告对五省市事业单位改革试点多有提及，但始终未有明显动作，始终处于事业单位分类改革阶段。

“碎片化”的改革动力在地方和中央不尽相同。在地方层面，养老金制度碎片化改革动力主要来自财政。上海之所以能够自主改革，主要原因是财政压力，因为上海人口老龄化情况十分严峻，2010年缴费职工人数543万人，离退休人员是352万人，制度赡养率高达65%，“城保”收支严重失衡，财政补贴逐年扩大(13)：2008年财政补贴92亿元，2009、2010、2011年分别为101亿、107亿和100亿元。为缓解财政压力，2011年上海开始整合各个小制度，打通他们之间的“壁垒”(主要是“综保”)，稀释赡养率，效果十分明显，2012年财政补贴下降到84亿元，2013年进一步降至4亿元。

然而，在中央层面，机关事业单位养老金“碎片化”的改革动力并非来自财政压力。目前，机关事业单位参加养老保险改革试点的人数是2090万(14)，其制度赡养率是32.3%，即离退休人员大约510万(机关80万，事业单位430万)，缴费人员1580万(机关280万，事业单位1300万)，而城镇企业职工养老保险制度赡养率是33.3%(离退休人数8 041万人，缴费人数24 177万人)，二者相差无几，甚至机关事业单位的赡养率略低一些，所以，机关事业单位养老金双轨制改革动力是来自非财政性的社会因素，即对党政机关和事业单位建立特权养老金制度的抨击和不满与日俱增，甚至已经到了难以克制的程度。

(二)“碎片化”养老金制度改革动力的国际比较

如果说“碎片化”制度在中国起源于20世纪50年代，那么，在国外可以追溯到1889年德国俾斯麦模式的诞生。俾斯麦模式的一个主要特征是“碎片化”，它与1946年诞生的贝弗里奇模式的“大一统”制度并驾齐驱，至今仍是西欧、南欧、拉丁美洲和大部分非洲国家的主流制度。100多年来，“碎片化”制度始终陪伴着法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙等主要发达国家。在这些国家中，公务员和其他公共部门建立的均是独立的带有相当特权色彩的制度。由于欧洲是文官制度的发祥地，公务员养老金制度是诸多“碎片”中历史最为悠久、条件最为优厚、内容最为复杂的“碎片”之一。从某种程度上说，公务员养老金制度是欧洲文官制度的一个重要福利支撑。在欧洲国家的治理模式中，文官系统的福利制度和特权养老金是其主要特色之一。第一次世界大战前后，文官系统的养老金制度已风靡全欧。作为宗主国，这个“碎片化”的制度又传导到他们的前殖民地，因此，统治整个南美大陆的便是“碎片化”制度。例如，早在90年前，阿根廷就建立起独立的公务员“碎片化”制度。自世界上第一个养老保险制度建立之日起，公务员建立的就是“碎片化”特权制度，一直到第二次世界大战结束后的1946年才出现“大一统”的贝弗里奇制度。其实，在世界范围内，贝弗里奇模式的诞生是对“碎片化”制度的第一次改革(1935年诞生的美国式“大一统”模式是个例外)，在这一波改革浪潮中，英国和北欧国家成功了，法国和德国等一些欧洲国家失败了，至今仍维持传统的俾斯麦模式的“碎片化”制度。

20世纪90年代以来，欧洲国家进行的养老金制度改革可被视为第二波改革，这场改革至今仍在进行中，其高峰是希腊债务危机推动的发生在2010年左右的提高退休年龄浪潮。随着时间的流逝，第二波改革的内容主要是提高退休年龄和调整制度参数，而远非第一波那样整合“碎片”的结构性改革。即使这样，也是阻力重重，十分艰难。20年来，提高退休年龄的改革进程十分缓慢。2010年希腊债务危机客观上推动了这些欧洲国家的改革进程，提高退休年龄形成了一个小高潮。纵观20世纪90年代以来欧洲“碎片化”养老金改革历程，与中国“碎片化”改革进程相比，可以发现以下一些基本特征。

第一，欧洲国家“碎片化”制度改革的压力主要来自财政负担。由于欧洲人口老龄化比除日本外的其他国家都严峻，第二次世界大战后，福利国家的诞生逐渐使财政不堪重负，在养老保险制度收入中，很多国家的财政逐渐介入，成为第三方缴费的重要来源。而以北美为代表的英语国家则始终坚守雇主和雇员双方缴费的基本原则。为缓解财政负担，提高退休年龄便成为主要改革手段之一。如前所述，在中国地方层面的“碎片化”改革压力主要来自地方财政负担，但在中央层面，尤其在机关事业单位并轨改革中，压力主要来自社会舆论。

第二，欧洲国家“碎片化”改革的动力主要是来自政府内部。欧洲国家的财政预算为硬约束，议会牵制因素较多，政府竞选的口号之一是平衡预算和减少预算，所以，竞选承诺和新政府上台的首要任务就是提高某些退休年龄偏低群体的退休年龄。例如，自1995年以来，法国每届政府都试图提高国家铁路公司(SNCF)养老金制度的退休年龄，以推动其他“碎片”的改革。对中国的机关事业单位改革而言，其改革压力主要来自政府外部，尤其是近10年。

第三，欧洲国家“碎片化”改革的阻力主要来自社会。“碎片化”制度的特征之一是几乎每个“碎片”都有自己的“小特权”，都想维持现状。如果某一个“碎片”改革成功，就意味着下一个改革可能轮到自己，所以，当法国政府对铁路养老金制度进行改革时，所面对的不只是铁路系统的反对，而是全社会的群起而攻之，进而形成社会与政府的对立。在法国多次演变成全国范围的大规模游行示威和骚乱，甚至出现街头对垒与社会动荡。1995年以来，曾有两届总理为此下台。在中国，由于预算的软约束等原因，在机关事业单位养老金并轨改革进程中遇到的摩擦和阻力更多地来自体制内的利益集团。

第四，历史文化传统对“碎片化”制度和公务员养老金有巨大的反作用。几百年资本主义的历史形成了成熟的精英科层结构，无论这些国家实行的是君主立宪制还是共和制，其特定的历史文化和宗教传统、悠久的文官系统和海员等特权群体的独立养老金制度的影响、法制理念的繁文缛节和成熟的家族传统手工业的传承等，都是他们“碎片化”制度和公务员养老金百年存续的环境原因和内在原因。欧洲养老金制度的“碎片化”程度要比中国更为复杂和严峻，但在中国，“不患寡而患不均”的传统文化导致对养老金双轨制的容忍度远低于其他国家，这也是欧洲福利自治模式不可能在中国落地的主要原因之一。

(三)机关事业单位养老金并轨改革的历史意义

机关事业单位养老金并轨改革意义深远。首先，有利于促进公共部门与私人部门的劳动力流动。财政供养式的退休制度显然不利于机关事业单位与企业部门之间劳动力的流动，不利于根除公共部门人员向私人部门流动时“视同缴费”遇到的各种道德风险带来的变相歧视；改革后将彻底消除这些制度鸿沟。其次，有利于保护机关工作人员的权益。改革后，所有机关事业单位人员均获得独立于供职机构的养老权益和养老资产，并且终生属于个人。无论发生任何变故，个人账户形成的养老资产和社会统筹形成的未来权益均受法律保护。这有利于保护机关事业单位工作人员的权益，有利于建立健全惩治和预防腐败体系、加强党的执政能力建设和提高政府工作效率。再次，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。机关公务员和事业单位这两个群体是国家机器运转的重要载体、公共服务的供给系统、科学技术进步的承载主体；这两个群体参加现代社会保险制度是社会进步的表现，是经济发展到一定阶段的必然结果，它将有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。最后，有利于促进社会公平正义。机关事业单位目前实行的是财政供养型退休制度，在世界各国已十分罕见，而前文所述欧洲“碎片化”特权制度均为缴费型保险制度，因此，中国式“碎片化”特权养老金制度的改革更显急迫，它指向的不仅是替代率问题，还涉及起点公平和政策公平问题。从长期看，机关事业单位养老金并轨改革还具有3个更为重要的意义。

一是经济发展将进入良性循环，使替代率与经济发展水平相适应成为可能。众所周知，在“碎片化”制度下，不同群体之间替代率具有相互攀升的趋势，因此“碎片化”制度的替代率一般都高于“大一统”制度下的替代率(见表2)。从表2可以看出，英国、新西兰、美国、德国、加拿大、澳大利亚的替代率较低，其中除德国外，其他国家实行的是“大一统”养老金制度；而法国、挪威、瑞典、葡萄牙、奥地利、阿根廷、丹麦、西班牙、巴西、荷兰、希腊替代率较高，其中除北欧三国外，其他国家均为“碎片化”制度。

设定和保持一个合意的替代率，对一国公共养老金制度来说非常重要。上述对“碎片化”制度与替代率关系的考察和判断进一步显示，与替代率较低的国家相比，替代率较高的国家的经济开放度、经济活力、企业竞争力、劳动力市场弹性、技术创新和制度创新的能力等都略逊一筹。凡是公共养老金(第一支柱强制性基本养老保险)替代率较高的国家，第二和第三支柱的发展一般会受到挤压，发展十分滞后，如希腊、巴西和西班牙等国家。其结果是，对国家来说负担沉重，老年人的退休收入过度依赖第一支柱；对个人来说，退休收入来源结构单一，消费能力有限；对制度建设来说则陷入不良循环。从这个意义上说，构建一个大一统的养老金制度意味着为获得一个合意的替代率创造了条件，进而使经济发展进入良性循环系统。如前文所述，2010年以来，中国城镇企业职工养老保险替代率已进入40%～45%的区间，这是一个关键时期，机关事业单位加入之后应尽快确定一个符合国情的替代率，并使之稳定下来。

二是社会发展将进入正常稳定的轨道，因为由福利制度诱发的社会不稳定因素被根除。“碎片化”制度改革的主要动力除不堪重负的财政压力外，频繁的社会矛盾和骚乱也是改革的主要原因之一。以法国为例，每年由福利待遇问题引发的地区性的社会运动和示威游行多达上百次，可以说，社会骚乱成为“碎片化”福利制度的伴随物。相比之下，“大一统”的养老金制度则几乎没有出现过这种情况。例如，美国实行的是典型的“大一统”制度，其基本养老保险(OASDI)几乎从未有过引发全国性甚或地区性社会运动的记录。同样实行“大一统”制度的加拿大、澳大利亚等国家，也很少发现类似的记录。换言之，“碎片化”制度大多成为社会稳定的“火药桶”，而“大一统”制度大多成为社会稳定的安全网。

事实上，在地方发生的群体性事件、劳动争议仲裁、上访事件中，涉及养老保险的案件比例逐渐增加，甚至牵涉地方稳定的突发事件也不少见。从这个角度讲，养老金制度的选择对“社会模式”的选择具有明显的影响。“社会模式”在英语和法语里是指根植于民族文化价值标准和基本国情基础之上的社会调节运行机制的样式，是指社会管理、公共服务和解决社会纠纷的一组社会机制，包括社会保障制度、税制、公共服务提供方式和就业路径等。显然，美国的社会模式与欧洲大陆模式存在明显差异，而欧洲大陆模式与北欧模式又存在较大差别，北欧的斯堪的纳维亚模式与南欧的地中海模式相比也是天壤之别。总体看，北美和北欧的“大一统”养老金制度对社会模式影响更加正面一些，而西欧和南欧的“碎片化”养老金制度对社会模式的选择更加负面一些，不利于社会凝聚和社会和谐。机关事业单位养老金制度改革之后，其对中国社会模式的影响和转型毫无疑问将是积极的、建设性的。

三是文化传统和国民性的张扬将更趋于理性，反过来对制度选择具有正面影响。文化传统对国民性具有明显的影响，而他们合起来对制度选择和经济社会发展具有较大有时甚至是决定性的影响。例如，从法国大革命到巴黎公社，再到1968年“五月风暴”，法国的文化传统和国民性与德国、与英国、与美国相比越来越带有明显的法兰西民族独有的特征，它与其“碎片化”的福利制度和养老金制度之间的影响是交互的，从而形成一定的路径依赖。这也可以从一个侧面解释这样一个现象：法国与德国实行的是同一类型的“碎片化”制度，但由于文化传统和国民性的差异性而其获得的结果也大相径庭。南美洲的阿根廷和智利同样存在类似的鲜明反差，即智利和阿根廷实行的都是“碎片化”福利制度，但智利运行的效果明显好于阿根廷。近10年来，中国机关事业单位养老金双轨制对社会资本的冲击越来越大。机关事业单位并轨改革后无疑对恢复社会资本、对重塑国民性和社会团结等都具有重要作用。