提升地方政府治理能力的三重逻辑

党的十八届三中、四中全会都提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。国家治理体系现代化主要是对治理主体结构现代化再造，国家治理能力现代化主要指综合治理有机性、有效性重构。国家治理主体多元性与治理内容综合性决定了地方政府元治理角色的重要，核心是如何提升地方政府治理能力。地方治理能力源自治理质量，其中，涉及政府自身体系之间、政府与市场之间、政府与社会之间关系的考察，因此，提升地方政府治理能力需要从政府、市场、社会三维角度思考其内在逻辑变量。

一、政府系统纵横结构理性化逻辑

在我们单一制国家中，地方政府相对于中央政府而言，由纵向权力线和横向关系线组成网络结构。纵向结构基于权力服从关系，横向结构基于行政协同关系。其中，纵向结构的核心是围绕中央顶层决策，依仗的是地方政府的理解力、判断力、执行力、纠错力和创新力等能力要素。所谓地方政府的理解力就是吃透上情的能力。由于所处地域的局部性，明白顶层设计的宏观性与整体性是本源。地方政府的领导者都应该认真学习中央的路线方针政策与法律的条文规定，理解法律的出发点及其精神实质。理解深，才可能执行好。望文生义，断章取义，随意解释，任性发挥，往往导致以偏概全，偏离顶层设计，甚至歪解中央精神。这样的理解力，无法形成实际工作中的有所为、有所不为。所谓地方政府的判断力，就是准确把握实情的能力，就是摸清群众实际情况、了解他们真实想法和需求的能力。为确保政策落实不走样、执行法律不变味，准确判断本地实际是前提。地方政府工作人员不能整天待在楼里、泡在会里，不能只听汇报，不能“蜻蜓点水”“到此一游”，而要勤下基层，常进社区，深入调研。这需要政府人员放下架子、扑下身子，与群众坐在一条板凳上，听乡音、唠家常、说真话、道实情。佛山市南海区成立的全国首个“社会政策观测站”，构建了一个连接政府和社会的桥梁，成为探寻社情民意的“雷达站”、感知社会冷暖的“温度计”。这种零距离触摸社会的经验值得推广。所谓地方政府的执行力，就是有效协调中央决策统一性与地方执行灵活性的能力。中国幅员辽阔，中央决策的权威性是国家治理的根基，各地政府差异执行的灵活性是国家治理的源泉。这种因地制宜的灵活性和适应性，具体表现为地方政府结合本地实际情况有效处理决策一统性和执行具体性的“变通”，或者以正式权力的非正式运作来有效完成上级任务的应对之策。这里的“变通”仅仅指“绕道走”，而非“更改目的地”。提升地方政府执行力一靠寻求执行手段的有效性，二靠注重方法的灵活性，三靠监督政策执行的公正性、适当性，四靠防范“变通”中非人格化的负面因素。所谓地方政府的纠错力就是自我纠偏纠错的能力。人无完人，政府亦难免犯错。地方政府在执行自主灵活性的同时，隐藏着偏离中央目标的可能性，中央一统性越强，执行灵活性的呼声越高，偏离的可能性就可能越大。有效预防、及时纠偏，需要建构决策民主化、决策责任终身化的制度。决策民主化侧重遵循协商式民主基本原则，充分听取政策客体的意见和建议，坚持利益相关者博弈基础上的真实参与，也包括充分依靠智囊团、思想库的智力支持。决策责任终身化追究制的核心是谁决策谁负责，并负责到底。防错纠偏还需要地方政府形成敢于认错的勇气与认错改进的能力。地方政府自我纠偏纠错不能老是在矫枉过正的“钟摆现象”模式中延伸。这需要政务公开，引进社会监督纠错机制，通过扩大公民有序政治参与，来倒逼地方政府纠错能力。所谓地方政府的创新力，就是制度创新能力。党的十六大报告强调“创新是民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，也是政党永葆生机的源泉”。我国采取“分级制试点”的渐进式改革模式，地方政府是重要的创新主体。创新力考验地方政府政治智慧、政策水平、治理能力。地方政府的创新力需要积累与提升，需要边干、边试、边总结，允许地方政府试对、试错。创新不是统一设计出来的，而是地方政府试出来的。“中国模式”的奥秘在地方，地方试验是中国成功的秘诀之一。地方政府创新的奥秘在于中央政府释放的空间与包容，也在于地方核心行动者的积极探索，“他们是地方利益的代言人和推动地方经济社会发展的主导力量”。他们在制度刚性与制度弹性之间的创新热情和改革魄力，几乎是解读地方政府创新的密码钥匙。在我国，地方治理的创新，与地方核心行动者的作用不无关系。

在中国地方政府层面，相当程度呈现着碎片化，表现为政府职权划分不清、管理权限交叉重叠，缺乏有效合作的习惯与制度平台，致使信息碎片化、功能碎片化、权威碎片化、治理碎片化。随着社会的进步与改革的深入，伴随着突出成就，社会治理难题同时频发，越来越凸显协作性治理的重要。如交通、税收、犯罪和环境保护等综合性、跨域治理难题，根本无法由单个政府或单个部门完成。破除地方治理碎片化，协调地方政府关系，成为考验地方整体治理能力的当务之急。其横向关系理性化逻辑的核心，是如何从分治走向合治，关键是提升由地方政府沟通力、合作力、协作力、竞争力构成的地方政府合作治理能力。这越来越成为时代的一种趋势。21世纪，“协作管理有补充甚至在一些情况下取代官僚过程的趋势”。协作，是在横向多元主体组织互动中的促进与运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。沟通力是指地方政府之间的有效信息共享，为解决难题而互相帮助，为解决难题而消除隔阂的能力。合作力与协作力不同。合作是为了某个目标而与他人共同工作，它不一定涉及到为了这个目标而共同寻找解决问题的办法。协作需要与更多的组织“参与到有目的的官方伙伴关系合作契约安排中”，“协作管理内容非常丰富，小到简单的获取信息，大到旨在达成大型项目的谈判协定”，“包括制定政策、计划和实施项目，以及管理现金”。“跨政府的管理包括在一个复杂的规则、规定和标准的系统中协作以及对各种机会的利用”，上级政府“通过设定政策环境、提供重要的项目资源、调整制约地方行为的框架而使重要的地方行为得以运行。政府间的交往随着项目和规制的增加而不断扩展”，这种协作导致超越原地方政府建构之上的决策机构应运而生。美国切萨皮克湾项目在横跨两大州、300多公里长的海湾治理中，马里兰州、弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州、哥伦比亚特区以及代表联邦政府的美国环保局与其他参与性咨询群体作为参与主体，协商成立切萨皮克执行会议作为切萨皮克湾项目的领导机构，切萨皮克湾委托委员会作为执行会议的下属常设机构便是很有说服力的实证案例（见下图）。

注：切萨皮克湾项目机构设置图来源于U.S.EPS.Regional Center For Environmental Information:EPA Report Collection-"Who""""""""s Who" in the Chesapeake Bay Program.

该项目通过有规则供给、组织机构建制与府际间财政补助，协调了海湾治理中各参与主体的管理权限与财政责任，从而建构了联邦与州之间的协调体制，履行了原政府机关之间无法完成的使命，为美国和世界其他海湾的整治提供了一个典范。相比我国昆明滇池治理，其成效之间的差异，关键在于对原政府机关之间权限梳理的体制重构与机制运行没有到位。

当下，我国地方政府治理的核心使命是从破碎结构走向整体建构，主要着力提升地方政府间的协调能力与协同能力。什么是整体政府？波利特认为，整体政府是一种强调协调与协作的政府治理模式，它包括：政府之间的精诚合作；稀缺资源的合理调配；利益共同体的团结协作；无缝隙服务。在我国，要破解地方治理碎片化倾向，最好的路径是实现体制创新与机制跟进，由结构重组和外部协作来担当地方政府治理能力优化：第一，价值性与工具性。“治理是一种偏重于工具性的政治行为，也是一种价值性的政治理念”，地方政府治理能力属于国家价值和市场导向的工具性能力。地方政府治理能力越强，就越能满足人们的物质和精神需求；第二，能动性与他律性。地方政府治理能力是一个自变量，它有一定的自主发生、发展、衰变和转化转换的轨迹。但是，地方政府的自主性是有限度的，不能够脱离市场规律，不能脱离生态环境，因此，又是因变量，具有他律性的特征；第三，秩序性与公共性。地方政府治理能力实质上就是维持秩序的能力，但又关系到社会全体成员的根本利益。政府只有为整个社会的公共利益，才能巩固秩序，地方政府的政策设计与具体行为，必须尽可能考虑多样性和差异性的偏好与需求，才能促进社会的协调进步和均衡发展；第四，管制性与服务性。在公共生活中，地方政府治理是对管制模式的超越，表现为规范高效的公共服务。现代化越发展，社会对政府执政方式和执政效果的要求也就越高，这也需要政府不断提升透明、可预期的治理能力。