提升地方政府治理能力的三重逻辑（2）

二、地方政府治理与市场经济发展的适应性逻辑

市场经济是当下我国必须直面相迎的客观场域与时代背景，政府治理能力必然要在处理与市场的关系之中通过检验。党的十八届三中全会强调：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”同时，全会还指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”从“基础性作用”到“决定性作用”，一词之差，凸显了党的认识新高。市场经济的“基础性作用”意味着政府仍然扮演重要角色，“决定性作用”则意味着政府仅仅是弥补市场失灵的角色，凡是市场能发挥作用的领域政府全身退出，不该管的微观经济活动坚决不管，该管的公共领域坚决管好。从今以后，在经济生活中实行市场主导下的政府有效性，而不是政府主导下的市场有限性，这是一个具有里程碑意义的转变，要真正实现这一目标，关键是规范政府的职能。

有人说，中国36年经济增长奇迹，就在于政府主导的高速增长体制。有人针对地方政府“公司化”，通过对县域正在发生的大规模城市化项目经营现象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架，肯定了地方政府的作用。实践中，地方政府扮演着资源配置者的角色，几轮改革却基本没有实质性转变，其难点是转变政府职能基本采用了政治动员式的、甚至是运动式的策略，而没有以法律的形式界定政府与市场的边界，没有用市场规则来思考政府的越位、缺位和错位。党的十八届四中全会突出强调依法治国以及市场决定性作用，两者叠加给转变政府职能提供了新的契机。第一，确立市场主体的法人地位，凸显主体人格的独立与主体意志的尊严，保障市场交易的自由与平等；第二，规制政府对市场干预的边界，推进资源性产品价格市场化改革，由市场最终决定，让环境成本落实到企业成本之中；第三，提供交易各方共同遵循的规则，确立了诚信价值，为资源流动注入润滑剂；第四，明确“法无规定即自由”的市场经济法则，在推行“负面清单”基础上，推动行政审批制度的深入改革；第五，消除市场壁垒，杜绝行业垄断，形成公平竞争格局，促成市场主体追求技术进步、产品创新的活力与动力；第六，推动地方政府由管制型向公共服务型的角色回归。过去围绕GDP做足了文章，成为地方政府广泛、深度干预市场的根源。地方政府GDP竞争性不变，市场经济就不会成熟，地方政府职能转变就不能到位，政府在市场中真正的角色就不能发挥作用。

考察地方政府在市场经济发展中的治理能力，除了准确解读政府与市场的界限，还必须明确地方政府与市场经济发展的适应性逻辑。以往分析政府与市场关系，往往从政府系统内部的角度切入，关注中央政府放权，关注地方政府扩权，总是将转变政府职能寄希望于政府的自我克制、自我完善，唯独没有分析政府如何适应市场发展，政府职能转变的空间如何与市场运行推进的空间相应对、相匹配。笔者以为，在定位市场的决定性作用下的地方政府角色相配，需要从以下四个方面着手考虑。

第一，依法界定政府与市场的“边界效应”。政府和市场能不能有效运作，关键取决于政府职能的明确界定，重点是约束政府停不下来的手。政府与市场的边界关键取决于政府的角色定位，政府角色“越位”或“缺位”是市场秩序混乱的根源。市场经济本质上是法治经济，重构政府与市场的关系，“不是把市场与政府对峙起来，而是在二者之间保持恰到好处的平衡”，让政府出定力、市场出活力，使政府和市场既明晰各自的职能和作用，在法治的基础上建构政府有效性与市场有效性的共生关系、分工互补关系，而不是政府与市场的对立与分离。

第二，依法明确市场的“加法效应”。市场在资源配置中的决定性作用就是要给市场做“加法”，激活市场，使市场有为、有效。“加法效应”遵循的是法无禁止即自由的原则，这需要地方政府在宪法和法律允许的范围内，结合本地具体情况，通过负面清单，提高市场主体的主动性与能动性，真正做到“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”。

第三，依法明晰政府经济职能的“减法效应”。市场的“加法效应”必须有政府的“减法效应”跟进。政府该管的必须管好，政府不该管的必须放手，还权于市场。2013年3月17日，李克强承诺在本届政府任期内，把现有1700多项行政审批事项削减三分之一以上。在《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》中对具体行政审批项目列出清单。2014年2月7日国务院批准《注册资本登记制度改革方案》，强调改革工商登记制度，推进工商注册制度便利化，放松市场主体准入管制，从而打通了羁绊企业的“最后一公里”切入口。

第四，依法规定政府公共服务的“加法效用”。政府放权不是一放了之，而是转而加强市场监管和公共服务。波兰尼的“双向运动”理论揭示，在关注市场高效性的同时，不能忽视市场的不足，市场的正常运转需要政府的适度干预。在减少政府对微观经济活动直接干预后，有可能出现市场竞争的无序化和异化。因此，增加政府对市场的监管、增加安全有效的产权保护措施、增加公平竞争的市场环境保护制度，完全符合市场公平竞争秩序的规律。除此以外，还需要增加政府公共服务、加快政府转型。以往的政府职能模式，有青木昌彦提出的“市场增进型政府”、奥尔森提出的“市场强化型政府”、查默斯·约翰逊提出的“发展型政府”，都把政府作为推动经济发展的主体力量，并以经济增长来增进政治合法性。我国现阶段的主要任务是从政府主导发展逐渐转变为政府主导服务。

当然，界定政府与市场关系，不能理想化与简单化，也不是单纯去政府化。当下，地方政府退出市场需要一个过程，在地方政府退出资源配置主体角色的宏观定位过程中，还必须在策略上继续介入市场经济。中国国家治理能力现代化之路，就是一个顶层设计与泥泞前行相结合的过程。由于长期与市场相互嵌入，地方政府与市场难舍难分、你中有我、我中有你，一旦断然强行分离，即使不会“伤筋动骨”，也会“藕断丝连”，引发双方都无法承受之痛。目前，大张旗鼓的权力清单改革看似策略上一大发明，旨在控制和规范政府权力，但是，实际运行中并没有预期的那么深刻、真切和有价值。大多表现为权力之间的“合并同类项”，或者“东家挪到西家”的物理变化。从数量上看，地方政府审批权确实减了，但是，核心权力几乎没有少，本质上没有发生“化学变化”。它没有触动基本权力结构，也没有法治化的规范和社会化的参与与监督。

显然，寄希望政府权力清单来达到地方政府与市场关系的清晰定位，是过于理想化了，更遑论地方政府一向介入地方经济高涨热情的惯性。就目前操作层面来讲，要建构地方政府与市场经济的适度关系，可先借助地方财政能力来提升地方政府治理能力，政府由替代市场转向保护市场；在此基础上，逐步弱化地方政府对经济的直接介入和不当干预，逐步由市场填补和替代原本政府伸手之处，方能避免地方的抵触或反弹。