提升地方政府治理能力的三重逻辑（3）

三、地方政府治理与社会发展的协同性逻辑

政府与社会是互嵌互构的，政府所有的行为都嵌入社会结构之中，社会活动也离不开政府的身影。地方政府治理是政社互动的网状结构，地方政府治理与社会协作治理形成强政府与强社会的协同共治模式。一般来讲，社会协同治理水平首先来自于政府治理能力，然后才是社会发育程度。如果政府治理能力强、社会治理能力弱或者两者治理能力都弱，政府将顺其自然地或者竭尽全力地采取管控手段面对社会，价值判断将主要是社会稳定与秩序。如果政府治理能力强、社会治理能力也强，那么，将出现双方平等地位、对等对话，从而构成多元主体协作框架，形成协同治理的局面。

面对社会，地方政府治理能力提升的内涵是什么？

地方政府治理能力的提升集中体现在“反应性理政”向综合治理的转变。长期以来，西方学界的“中国模式”论，强调了地方政府强劲治理能力是中国发展奇迹的密码。国内有学者认为，中国治理尚无模式可言，只是一种“反应性理政”，只是根据社会变迁做出适时性反应和调整，核心是及时灵活调整政府与社会的关系。如果从社会发展的需求性逻辑出发，面对社会，我国的“反应性理政”模式必须完成向综合治理模式的转变，具体表现在四个方面：第一，由管制转向服务。在以往的思维中，社会是被治理的客体，社会服从政府管制，政府管理与控制社会。在治理视角下，社会是能动的，社会主体自身也是社会管理主体，政府与社会主体共同治理社会，社会既能自我服务，也能参与社会治理，政府的角色是为社会主体提供制度引导和服务平台。第二，由单一性转向多元性协同。社会治理无法由政府单一主体完成，需要政府与社会的功能互补、能力互强。如果将政府比做计算机，其治理能力就是计算机的性能，性能高低由CPU和其他软硬件共同决定。“CPU”是政府治理能力的核心部件，需要社会“软件”与“硬件”的匹配和兼容，否则，计算机就运转不起来。第三，由硬实力转向软实力。地方政府治理能力的提升必须“软”“硬”相结合，硬实力是支配力、控制力，软实力是影响力、感染力。硬实力将呈现政府能力由强到弱的趋势，软实力将体现政府权力由弱到强的转变。硬实力往往有现实之“软”，“软实力常常比硬实力更有效。”政府公信力是地方政府软实力的核心，地方特色文化走向品牌是地方政府软实力走向完善的捷径。重塑地方政府公信力，必须依靠体制改革到位和政府职能转变到位。第四，由治他转向自治。地方政府治理能力提升的前提是社会自治，社会自治力增强有利于政府自我约束强化与政府对社会控制弱化，这就是政府从单纯“治他”转向“自治”与“治他”相结合。地方政府社会治理完善的趋势，是政府与社会主体平等相处、互为补充，政府在管好、管住自己的同时，保护社会主体，规范社会发展，防范社会任意，引导社会方向，真正实现责任政府的转身。

面对政府，社会主体治理能力提升的内涵是什么？

地方政府治理能力的提升不能忽视社会主体性与自治性的回归。政府治理的最终目标是国家回归社会，社会自我组织起来，社会主体参与整合政治、经济和社会资源，保护社会组织，争取公民权利。未来社会治理，必将越来越依赖社会主体的参与。面对政府，社会主体治理能力提升具体包括三方面内容：第一，法治社会建设；第二，社会组织发育；第三，公民意识生成。

所谓“法治社会”，就是能够享有法治权利、履行法治义务、承担法治使命、认同法治权威、实现法治目标、配合法治推进、内化法治价值的社会。在法治社会中，公民一方面从法治中自然获得合法权益、正常合法权益得到保障、有足够的平台和途径与侵害自己合法权益的现象作斗争；另一方面，在法治推进中，公民明白自身的法治角色，增强遵法自觉、提升守法责任、恪守法律底线、维护法律权威、促进法律完善。从上述概念界定可知，法治社会与法治公民都是法治资源的权利人与法治责任的义务人。他们具有参与公共事务、监督政府权力的资格。他们坚守人民主体地位，在改善民生、保护民利、维护民权、反映民愿、表达民意等方面与政府一起，参与社会治理。

所谓社会组织发育，就是按照社会组织自身发展规律，通过提高社会的凝聚力，将原来分散冷漠的个体组织起来，通过打破“政强社弱”的逻辑，使原来孱弱的社会组织壮大起来，通过社会组织的发展，使社会秩序真正从根本上稳定下来。长期以来，我国对社会组织，采取的是政府单向培育的模式。实践证明，这种模式成效低微、事与愿违。社会组织既不能完全靠政府培育，也不能在脱离规则下自由发展，我国社会组织发展必须走发育与培育相结合的道路。社会组织成熟，关键是自身素质的成熟。衡量一个社会组织自身素质是否成熟，主要有六个方面的标准：（1）责任性，就是把社会公益事业责任内化，确保其出发点的公益性；（2）自律性，即有约束自身行为、履行公共服务的自觉性，包括组织结构制度化、规章制度健全以及人员选用标准等；（3）专业性，具备专业知识的专业人员，并具有专业管理经验；（4）透明性，具备接受社会监督的心理准备，具有接受社会监督的制度安排，并提供社会监督的制度便利与操作平台；（5）市场性，社会组织要有自力更生的能力和动力，通过市场机制展示自己活力，运用市场化思维做好社会事业，适度获取经费来源却不以盈利为目的；（6）适应性，不搞行政化，更不搞集权化，使自己始终具备积极的应变能力、快速的反应能力、灵活的应对能力，适应和融入社会环境，不断提高自身基本素质和服务能力。

所谓公民意识生成，一方面是指政府权力来源于公民私权利的普遍理念。西方早期的社会契约论假设了公民与国家关系对峙格局的新型模式。近代西方启蒙思想家们正是以社会契约论为基础构筑了现代社会制度。现代公民意识，塑造了公民人格。公民人格，源自于从身份到契约的转变。契约奠定了公民主体性地位，必然顺理成章地在保障权利、制约权力的制度中推进公民自觉。公民意识的一个内容是指公民对法律的责任。公民守法，既需要从内在说服力内生为公民的守法自觉，也必然从外在强制力约束自身行为，借助“一种表面上驾于社会之上的力量”，产生被普遍遵守的强制力。在我国法治推进的当下，法律权威的奠定需要不断推进管理体制改革、严肃执法机制、强化监督机制、完善诉求机制、推进奖惩机制，从而使公民守法与法律约束力相呼应。总之，公民意识是法治的心理根基。它将法律精神和守法意识内化成公民的心智理念，成为人们日常行为和公共生活中的自我要求。公民成为法治的崇尚者、遵守者与捍卫者，无疑也会成为政府治理的最强劲支持者。地方政府治理能力，就是在公民意识生成下得以正常发挥的。

地方政府治理能力，在法治社会建设、社会组织发育、公民意识生成中得以提升。地方政府通过加大对社会组织的支持力度，营造社会组织发展新环境。社会组织在提升自治能力的同时，也提升了对政府治理的参与能力。因此，“市民社会被国家建构，同时也建构了国家”，地方政府治理就是在政府与社会动态均衡发展中协同治理。库珀等认为，协作性治理包括协商、公民社会、信息交换、选举和对抗五种公民参与途径和提升政府合法性等协作性变量。当下，我国地方政府在还权于基层自治组织、向基层购买服务中，探索政府与社会治理新框架，尝试着走向治理3.0版本新探索。

地方政府治理能力是一个系统概念，不能脱离中央向地方合理逐级下放权力，使地方政府从中找准自己的定位。地方政府治理能力不能脱离市场经济规律的本质要求，也不能脱离社会组织的成熟、承接与参与。地方政府治理能力，将在自身体系、与市场和社会三重逻辑关系中日趋完善，并与整体改革开放进程同步、同向。